TEMA 1:
1) LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
1.1) CONCEPTO Y ANALISIS HISTORICO COMPARATIVO ENTRE
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CAPITALISTA Y SOCIALISTA.
Concepto
Administración pública es un término de límites
imprecisos que define al conjunto de organizaciones estatales que realizan la
función administrativa del Estado. Por su función, la administración pública
pone en contacto directo a la ciudadanía con el poder político, satisfaciendo
los intereses públicos de forma inmediata, por contraste con los poderes
legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata. Está integrada
principalmente por el poder ejecutivo y los organismos que dependen de éste.
Por excepción, algunas dependencias del poder ejecutivo no integran la noción
de "administración pública" (como las empresas estatales), a la vez
que pueden existir áreas de "administración pública" en los otros dos
poderes o en organismos estatales que no dependan de ninguno.
La noción alcanza a los maestros y demás trabajadores
de la educación pública, así como a los profesionales de los centros estatales
de salud, a la policía y a las fuerzas armadas. Se discute, en cambio, si la
integran los servicios públicos prestados por organizaciones privadas por
habilitación del Estado. El concepto no alcanza a las entidades estatales que
realizan la función legislativa ni la función judicial del Estado
ANALISIS HISTORICO
COMPARATIVO ENTRE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CAPITALISTA Y SOCIALISTA.
El análisis de la administración pública como factor
involucrado en el cambio social, debe partir del lugar que ocupa ella misma en
el modo de producción capitalista; más precisamente, de su ubicación con
relación al Estado y la sociedad civil. Tal ubicación nos permite comprenderla
como un vínculo que conecta el Estado y la sociedad, que les permite contraer
determinados compromisos dentro de los que se comprenden los ajustes y
modificaciones correspondientes a sus propias relaciones.
1. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
CAPITALISTA:
La administración pública del Estado capitalista
moderno consiste en una relación institucional, es decir, en una relación
establecida por medio de instituciones que pone al Estado en contacto con la
sociedad civil, y le permite estar presente en la vida social realizando en
ella su función de dirección y dominio. La administración pública asume, como
actividad básica, la armonización del funcionamiento de la sociedad civil como
una atribución que se desprende del carácter que guarda, como unidad política
de la propia sociedad dividida en clases; al mismo tiempo, sin embargo, la
administración pública realiza el dominio político que traduce el imperio del
capital sobre el trabajo, dominio que se desprende como una consecuencia del
conflicto de clases.
La administración pública, entonces, puede ser
identificada como la acción del Estado en la sociedad, acción que lo hace
presente por medio de múltiples y variadas actividades que pueden entrar en
contradicción con la vida civil, que están sujetas a la lucha de clases y al
movimiento constante del capitalismo universal, esto es, actividades políticas
y administrativas que están de sí implicadas en el cambio social.
2. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
SOCIALISTA:
Es la teoría, doctrina o practica social que propugna
(o ejercita) la posesión publica de los medios de producción y su administración
también publica en pro del interés de la sociedad en general, y no a favor de
clases o grupos particulares.
ANALISIS HISTORICO
COMPARATIVO ENTRE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CAPITALISTA Y SOCIALISTA:
Una de las más grandes preocupaciones de los países
latinoamericanos en los últimos años, sin duda, ha sido el tratar de
salvaguardar las humildes conquistas democráticas de sus sistemas políticos de
aquellas amenazas que pretenden movilizar los centros de decisiones políticas
estatales a espacios sociales ilegítimos e ilegales en detrimento de sus
estructuras constitucionales. Por ejemplo, el terrorismo, el narcotráfico, la
piratería, la mafia, las oligarquías, los movimientos separatistas, las
migraciones, los conflictos fronterizos, el subdesarrollo económico, la
inflación, la deuda pública externa e interna, la disminución del salario real,
el incremento de la economía informal, el incesante aumento de la pobreza, el
gasto público, la inseguridad, la tecnocracia, la burocracia, entre otros,
erosionan la gobernabilidad del Estado; a lo que la democracia, la justicia, la
institucionalidad, entre otros, son llamados a recurrentes y exhaustivos
análisis por parte de los gobiernos que procuran la solución, el mejoramiento o
el control de estos elementos desestabilizadores que afectan también la
situación de los derechos humanos de sus ciudadanos. No obstante, si bien se
han alcanzado algunas opiniones comunes al respecto, cabe destacar que el mayor
acuerdo se concentra en que de alguna u otra forma estos temas no son en sí
mismos causales; al contrario, son consecuencias.
El Socialismo es el único sistema social y económico
mediante el cual es posible lograr la igualdad, la cooperación y el despliegue
total de una verdadera Democracia, mientras que el Capitalismo es la negación
de estos ideales aunque, por ahora, vaya ganando la partida en el mundo actual.
La incompatibilidad entre
Capitalismo y Democracia:
La Democracia y el Capitalismo son incompatibles
porque este último es una manera no democrática de organizar la economía. El
Capitalismo no organiza la producción y la distribución de la riqueza sobre la
base de los derechos del pueblo sino sobre la base de la acumulación de la
riqueza, la cual una gran proporción es poseída por unos pocos. Los pobres sólo
pueden mejorar sus condiciones de vida siempre que eso haga más ricos a los
ricos. El Capitalismo siempre tenderá a incrementar las diferencias sociales,
las cuales no han podido ser superadas a pesar de la intervención del Estado, que
es el instrumento mediante el cual la Democracia Burguesa ha intentado cumplir
las promesas de justicia social.
Este instrumento funcionó parcialmente mientras la
Democracia Burguesa y el Capitalismo tenía el mismo tamaño, es decir mientras
ambos eran de escala nacional. Sin embargo, mientras que el capitalismo se ha
hecho global, las democracias burguesas siguen siendo nacionales. Esta
desproporción ha impedido contundentemente que el Estado pueda corregir la
desigualdad atroz que genera un único capitalismo global. Por eso, por ahora,
el capitalismo y la economía de mercado le están ganando la partida a la
democracia y al socialismo.
El socialismo debe contener valores como la honradez,
compromiso fraternidad, responsabilidad, humanismo para brindar un
aprovechamiento programático. Se requiere disciplina, probidad, y trabajo
equitativo:
• Se propone la incorporación del socialismo cristiano
como corriente ideológica mediante la inclusión de las distintas comunidades
cristianas.
• Se propone que cada estado formule un órgano
divulgativo de valores éticos y morales en la línea del socialismo bolivariano.
• Se deben activar brigadas contraloras para erradicar
el burocratismo y la corrupción que priva en la administración pública.
• Se debe exigir a los órganos de Justicia el cese a
la impunidad, impulsando instrumentando vocerías de denuncia permanente.
• Impulsar la creación de nuevos Consejos comunales
para la activación del poder popular.
• Creación de una escuela técnica de profesionales y
técnicas.
• Se solicita un cambio en la legislación de
cooperativas que facilite la creación de las mismas para dar paso al
fortalecimiento de la economía social a través de las EPS (Empresas de
Producción Social).
1.2) PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES
Los principios constitucionales pueden ser definidos
como aquellos principios generales del Derecho, que derivan de los valores
superiores, en cuanto que especificación de los mismos, que vienen reconocidos
en el ámbito de las normas constitucionales. La Constitución es la suma del
Estado; la síntesis histórica de un pueblo que precisa de un documento con
primacía formal sobre las demás normas, para hacer pragmático su contenido
programático. Además de la interpretación constitucional que en este caso es el
camino más recomendable para comprender qué es la Constitución, es conveniente
llevar a cabo el análisis propuesto situando a la Constitución en el marco de
la teoría de los sistemas jurídico19 que permite ubicar a la carta magna como
un subsistema dentro del universo jurídico integrado por todas las normas
jurídicas. El lugar que cada una de ellas ocupa en este escenario está
determinado por su jerarquía que, tratándose de la Constitución, hemos
determinado a partir de ciertos principios que como norma jurídica o corpus de
normas jurídicas le son exclusivos: supremacía, fundamentalidad,
inviolabilidad, permanencia.
Estos son principios que la teoría constitucional
asigna a todas las Constituciones por tratarse del documento jurídico de mayor
jerarquía dentro de cada universo jurídico. Otra cosa son los grandes
lineamientos contenidos de manera exclusiva en cada texto constitucional que
definen a un pueblo y a un Estado. En este orden de ideas, los principios
constitucionales son las prescripciones esenciales que de manera expresa o
tácita están contenidas en la Constitución. En cada país existen unos
principios fundamentales que orientan y regulan todas las actividades sociales.
La constitución de cada país busca ser un reflejo de esos principios.
Un principio no es una garantía. Un principio es la
base de una garantía. Los principios constitucionales se dividen en:
1. Principio de Limitación: Es la relación recíproca de restricción por razones
de bienestar público entre los órganos del poder público y los derechos de los
particulares. Los derechos subjetivos se pueden restringir en dos casos:
a. Los derechos constitucionales limitan al poder
público por ejemplo el recurso de inaplicabilidad de la ley.
b. El poder público restringe los derechos
constitucionales particulares. Por ejemplo el estado de sitio prohíbe el
derecho a la reunión.
2. Principio de
Funcionalidad: Base general para el
equilibrio del poder de los órganos establecidos, mediante la regla de división
de poderes y distribuyendo de manera equitativa el ejercicio del poder. Este
rol de equilibrio de las funciones lo juega la Constitución como agente
distribuidor de competencias. Esas competencias son:
· De gobierno. Crea el Derecho. Se vincula con su
validez.
· De administración. Conserva el Derecho. Se vincula
con su eficiencia.
· De jurisdicción. Aplica el Derecho a conflicto de
interese. Se vincula con la eficacia.
3. Principio de No
Concentración: Impone límites a las
facultades o atribuciones otorgadas. Se expresa en la prohibición de la suma
del poder público, en la prohibición al Presidente de la República de funciones
judiciales.
4. Principio de
Cooperación: Se entiende como principio
de cooperación un supuesto pragmático muy general de intercambio comunicativo,
por el que se espera un determinado comportamiento en los interlocutores, como
consecuencia de un acuerdo previo, de colaboración en la tarea de comunicarse.
Puede definirse, por tanto, como un principio general que guía a los
interlocutores en la conversación. El principio de cooperación nace, no de la condescendencia
o de la imposición sino del reconocimiento de que trabajando con otros por el
bien común beneficiamos a la humanidad como un todo y por lo tanto a nosotros
mismos. El principal obstáculo de tal reconocimiento y deseo de cooperación es
que inicialmente deben ser sacrificados el orgullo y el sentimiento de
superioridad. La cooperación existe hoy en variados niveles y para distintos
sectores del quehacer humano. En muchos casos está basada en intereses
individuales o nacionales.
5. Principio de No Bloqueo: Impone límites de fiscalización de otro poder. Está
dirigido a evitar la frustración de los actos de gobierno. Con él se impide la
creación del Derecho sea frenada. No debe confundirse con el principio de
control, que está dirigido a impedir que la constitución no sea aplicada
correctamente.
6. Principio de Supremacía: Garantía de relación supra y subordinación de todo el
ordenamiento jurídico determinado a la constitución positiva. Existe una
relación supra porque la constitución es la máxima jerarquía.
7. Principio de Unidad: Es compatibilidad que debe existir en todas las
normas sean ellas de igual o diferente nivel.
8. Principio de
Razonabilidad: Fundamentos que informa
que los actos de los poderes públicos deben seguir el debido proceso bajo pena
de ser declarados constitucionales.
9. Principio de Control: bases que establece que la constitución prevalecerá
en su aplicación sobre las leyes o normas inferiores del ordenamiento jurídico.
Es el principio mediante el cual acepta:
- La aplicabilidad de la constitución.
- Restablecer todo aquello que no esté conforme a la
constitución.
10. Principio de
Estabilidad: Base que trata de asegurar
la vigencia en el tiempo de la constitución evitando que la transitoriedad de
un gobierno la cambie. Existe forma de poner estabilidad como ser:
- Imponiendo limitaciones en el texto: la constitución
indica las partes que se puede modificar o no.
- Imponiendo procedimientos de largo plazo: las
modificaciones se realizan en 2 periodos constitucionales.
- Prohibición de la Reforma en Circunstancias
Especiales: por ejemplo en gobiernos de facto, guerras, etc.
11. Principio de Efectividad: Fundamento que trata de asegurar el cumplimiento de
la constitución por parte de los órganos encargados de su aplicación,
imponiendo para ello sanciones en la misma constitución. Por ejemplo: el
proceso de responsabilidades de altos funcionarios públicos.
1.3. ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: CENTRAL, DESCENTRALIZADA E INSTITUTOS AUTONOMOS:
Niveles de la
Administración Pública:
- Administración Pública
Nacional: Se rige por las disposiciones de la Ley
Orgánica de la Administración Pública, esta Ley creada con la finalidad de
ampliar y organizar la administración del Estado atendiendo a la organización y
competencia de los poderes públicos, establecidos en la Constitución de forma
descentralizada, regulando políticas administrativas y estableciendo normas básicas
sobre los archivos y registros públicos.
La Administración Pública, es una organización que
está conformada por las personas jurídicas estatales (entes) y por sus órganos,
como lo precisa la Ley Orgánica de la Administración Pública Art 15
- Administración Pública
Central: Según el Artículo 45 de La Ley Orgánica de la
Administración Pública Son órganos superiores de dirección de la administración
pública Central, El Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente
Ejecutivo o la Vice Presidenta Ejecutiva, El Consejo de Ministros ,los
ministros o ministras y los viceministros o viceministros. Son Órganos
superiores de consulta de la Administración Pública Central, La Procuraduría
General de la República, El Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de la
Nación, los gabinetes sectoriales y los gabinetes ministeriales.
- El Presidente de la
República: El poder ejecutivo reside en el presidente el
cual tiene entre sus funciones administrativas, el manejo de la Hacienda
Pública Nacional: Decretar créditos adicionales, precia autorización de la
asamblea nacional, negociar emprestititos nacionales, celebrar contratos de
interés nacional, designar el procurador, fijar el numero de ministros entre
otros.
- El Vicepresidente
ejecutivo: (Atribuciones Administrativas) Dentro de sus
funciones administrativas, tiene la coordinación de la administración pública
nacional de conformidad con la instrucciones del presidente. Presidir el
Consejo de Ministros previa autorización del Presidente, coordinar relaciones
con la Asamblea Nacional, entre otros.
- Los Ministros y
Viceministros: Según el Art. 242 de la
CNRBV, los Ministros son órganos directos del Presidente, reunidos
conjuntamente con el Vicepresidente forman el Consejo de Ministros, son
responsables de sus propias resoluciones solidariamente, es decir que ningún
ministro puede escudarse en los demás, sus actuaciones se rigen por la Ley
Orgánica de la Administración Central, actualmente la conformación de los
ministerios es la siguiente:
Ministerio de Interior y Justicia, Ministerio de
Relaciones Exteriores, Ministerio de Finanzas, Ministerio de la Defensa,
Ministerio de Educación Cultura y Deporte, Ministerio de educación Superior,,
Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Ministerio del Trabajo, Ministerio de
Infraestructura, Ministerio de Energía y Minas, Ministerio del Ambiente y de
los Recursos Naturales, Ministerio de Planificación y Desarrollo , Ministerio de
Ciencia y Tecnología, Ministerio de la Secretaria de la Presidencia.
El manejo de los recursos en los ministerios viene de
la cuota que se le asignan del total del Presupuesto nacional, consta de dos
etapas, la primera de una formulación y la segunda que es la ejecución. La cual
distribuyen a sus dependencias por medio de Órdenes de Pago, que le son
depositadas en una entidad financiera del Estado. A partir del año 2006 la
formulación y ejecución del presupuesto en los ministerios se está realizando
por la elaboración de proyectos, solo los proyectos aprobados son los que
recibirán recursos.
- Administración Publica Descentralizada: La descentralización de la Administración Pública se
desarrolla atendiendo al principio de simplicidad en los trámites
administrativos, para ello se creó la Ley de Simplificación de Trámites
Administrativos de 1.999, se destinó específicamente a desarrollar, en detalle
el principio de simplificación con el objeto de racionalizar las tramitaciones
que realiza los particulares ante la Administración Pública, para mejorar su
eficiencia, utilidad y celeridad, así como reducir gastos operativos.
Articulo 30 LOAP "Con el principio de profundizar
la democracia y de incrementar la eficiencia y eficacia de la gestión de la
Administración Pública, se podrán descentralizar competencias y servicios
públicos de la República a los estados y municipios, y de los estados y
municipios, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela y la Ley.
Entes de la
Descentralización Funcional: Está
clasificada en Institutos autónomos, Empresas del Estado, Empresas Matrices,
Fundaciones del Estado y asociaciones y sociedades civiles del Estado.
Institutos autónomos: Son organismos oficiales con personalidad jurídica,
financiados por el Estado, esta figura se crea con la finalidad de que su
desempeño sea más ágil a la hora de brindar soluciones, sin tener que recurrir
a un nivel central.(no dependen de las decisiones de Ministros o Consejo de
Ministros)
Por ejemplo el INCE el INVIC, es decir constituyen un
modelo de descentralización administrativa. Debido a que en el manejo de los
recursos también gozan de autonomía, están sujetos a Rendir cuentas a la
Contraloría General de la República. Su creación es por medio de Ley desde la
Constitución de 1961 y está a cargo del Poder Legislativo.
Empresas del Estado: Art. 100 de la LOAP."Son empresas del Estado las
sociedades mercantiles en las cuales la República, los estados, los distritos
metropolitanos y los municipios, o alguno de los entes descentralizados
funcionalmente a los que se refieren esta Ley, solos o conjuntamente, tengan
una participación mayor al cincuenta por ciento del capital social
Empresas Matrices: Según el Art. 105 de LOAP, se refiere la operación a
la vinculación existente de varias empresas del Estado en mismo sector y estas
pueden ser creadas, por el Presidente, por los Gobernadores y Alcaldes.
Fundaciones del Estado: Según el Art. 108 de la LOAP, Son llamadas
fundaciones a los organismos que funcionan con patrimonio del Estado (mayor al
50%) , que se les considera de utilidad pública, por su carácter artístico,
científico o literario, por ejemplo el Centro Simón Bolívar.
Asociaciones y Sociedades
Civiles del Estado: Según la LOAP en este caso
la participación del Estado es en carácter de Socio o miembro con un aporte del
cincuenta por ciento o más del capital, deberán ser autorizadas por el
Presidente o Presidenta de la República, mediante decreto o a través de
resolución dictada por máximo jerarca descentralizado funcionalmente.
Administración Pública
Estadal: Los Estados, son entidades autónomas, con
personalidad jurídica plena, obligadas a mantener la independencia, soberanía e
integridad nacional y a cumplir la Constitución de la República, esta autonomía
política, administrativa, jurídica y tributaria, tienen sus límites en la
Constitución, en cuanto al ejercicio de competencias.
De acuerdo al Art. 160 de CNRBV la administración de
los Estados corresponde a los gobernadores, su gestión será vigilada por el
Contralor del Estado, la funciones legislativas estarán a cargo del Consejo
Legislativo los Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas
actuaran para coordinar políticas de descentralización.
Administración Pública de
los Distritos Metropolitanos: Los
distritos metropolitanos surgen cuando dos o más municipios desean unirse ya
sea para compartir la misma actividad económica, social o física, pueden ser de
una misma entidad federal o distinta, lo cual será evaluado por la Asamblea
Nacional, ejemplo el Distrito Metropolitano de Caracas (formado por el Estado
Miranda y Distrito Capital). La administración de los Distritos Metropolitanos
se realizara atendiendo a las condiciones poblacionales, desarrollo económico y
social, según el Art. 172 CNRBV, las competencias metropolitanas serán asumidas
por los órganos de gobierno del respectivo distrito metropolitano.
Administración Pública de
los Municipios: La administración de los
municipio corresponde al Alcalde, el control y vigilancia de de los ingresos y
gastos corresponde al Contralor municipal, los cuales gozan de autonomía
orgánica según la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el poder legislativo, corresponde
al concejo integrado por los concejales.
1.4) REGIMEN DE LA
ADMINISTRACIÓN CENTRAL Y DESCENTRALIZADA
De acuerdo al artículo 1 y
2 nos dice:
Artículo 1°: La Administración Pública Central está
integrada por la Presidencia de la República, la Vicepresidencia de la
República, los Ministerios y demás órganos creados o que se crearen de
conformidad con la ley.
Artículo 2°: Los órganos que integran la
Administración Pública Central estarán regulados internamente por un Reglamento
Orgánico, el cual deberá ser decretado por el Presidente de la República en
Consejo de Ministros.
1.4.1) ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA CENTRAL
La Administración Pública Central, es el conjunto de
órganos dependientes jerárquicamente del Presidente de la República, en su
carácter de Jefe del Ejecutivo Nacional, cuyos actos se imputan a la República,
conceptuada como personificación del Estado. La característica fundamental de
la Administración Pública Central, es que la misma se encuentra integrada por
un conjunto de órganos carentes de personalidad jurídica, que se subsumen en la
personalidad de la República de Venezuela, formando parte de una estructura
jerarquizada.
Los órganos que constituyen esta rama de la
Administración Pública, se encuentran claramente establecidos en la Ley
Orgánica de la Administración Central, siendo éstos: la Presidencia de la
República, los Ministerios (artículo 20), el Consejo de Ministros (artículo 90),
y las Oficinas Centrales de la Presidencia de la República (artículo 40). El
Decreto 1.492, al referirse a los órganos de la Administración Pública Central,
está haciendo referencia a los enumerados con anterioridad, quedando sometidos
a las disposiciones establecidas en él, a excepción del Ministerio de la
Defensa y sus entes adscritos, los cuales se encuentran expresamente excluidos,
de conformidad con el aparte único del artículo primero del referido Decreto.
La doctrina postula el carácter antibiológico del
vocablo, en virtud que adopta dos significados distintos, e inclusive
contrapuestos:
a. Actividad, es decir, a la realización de una acción
para el logro de uno o varios asuntos, o mejor dicho, a la gestión de esos
asuntos.
b. A la Persona u Organización que realiza la acción o
gestión.
Ahora bien, el Artículo 141 de CRBV preceptúa:
"La Administración Pública está al servicio de
los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad,
participación, celeridad, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y
responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a
la ley y al derecho". Podemos definir la Administración Pública como el
contenido esencial de la actividad de correspondiente al Poder Ejecutivo, y se
refiere a las actividades de gestión, que el titular de la misma desempeña
sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y
permanente, a la satisfacción de las necesidades públicas y lograr con ello el
bien general, dicha atribución tiende a la realización de un servicio público,
y se somete al marco jurídico especializado que norma su ejercicio y se
concretiza mediante la emisión y realización del contenido de actos
administrativos emitidos exprofeso.
1.4.2) ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA DESCENTRALIZADA. DESCONCENTRACIÓN AUTONOMÍA FUNCIONAL
La Administración Pública Descentralizada está
compuesta por diferentes personas jurídicas, dotadas de personalidad jurídica
propia en virtud de la particular actividad que desarrollan. En este tipo de
administración encontramos a los entes autárquicos y a las ahora inexistentes
empresas estatales, sociedades del estado y sociedades con participación
estatal. A nivel nacional, dentro de los órganos que conforman la
Administración Pública destaca la Administración Descentralizada funcionalmente,
la cual está integrada de la forma siguiente:
1.- Los entes creados bajo
formas de derecho público, dentro de los cuales destaca:
-Los establecimientos públicos institucionales, figura
que corresponde a los institutos autónomos,
-Los establecimientos públicos corporativos, dentro de
los cuales se incluyen las universidades nacionales, los colegios profesionales
y las academias nacionales y
-Los establecimientos públicos asociativos.
2.- Los entes creados bajo
formas de derecho privado, integrados por:
-Las sociedades mercantiles de capital público,
comúnmente denominadas empresas del Estado,
-Las asociaciones y sociedades civiles del Estado y
-Las fundaciones del Estado.
Los entes que conforman la Administración
Descentralizada funcionalmente se caracterizan por la presencia de personalidad
jurídica y patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional. Como se
desprende de lo anteriormente expuesto, los institutos autónomos forman parte
de la Administración Descentralizada funcionalmente y los mismos se pueden
conceptualizar como entes de derecho público creados por ley, con patrimonio
propio e independiente del Fisco Nacional, dotados de personalidad jurídica y
sometida a la tutela de la República. La administración del Estado moderno se
facilita a través de estas figuras de la "descentralización" y de la
"desconcentración". La desconcentración consiste en la delegación de
importantes poderes decisorios que se hace a determinados agentes del poder
central (gobernadores, por ejemplo) con los cuales mantiene el Ejecutivo una
relación jerárquica. La descentralización, en cambio, transfiere poderes a
órganos con personalidad jurídica de derecho público distintos de los simples
agentes del poder central y, por lo tanto, sin relación de jerarquía con el
Presidente de la República.
La desconcentración implica la delegación de
competencias al interior de una dependencia o entidad pública. El instrumento
legal para llevar a cabo la desconcentración es la delegación a través de acto
administrativo de la máxima autoridad institucional, siempre que la norma
aplicable lo permita. La administración descentralizada Tiene personalidad
jurídica, patrimonio propio, autonomía financiera, normativa y de gestión. Está
conformada por Institutos Autónomos, Empresas del Estado, S.R.L (Sociedades de
responsabilidad limitada) y por sociedades civiles y mercantiles. Aquí hay una
heterogeneidad administrativa y una relación de coordinación. Es la AP
autónoma.
El poder descentralizado
está formado por estructuras administrativas autónomas que tienen incluso
ciertas potestades que les atribuye la ley. Ej. Expropiaciones.
- Poder Federal: Es una repartición de poderes entre
los distintos entes político territoriales. Así, entre los Gobernadores y el
Presidente no existe un poder de superposición (no hay relaciones jerárquicas
entre ellos), igual sucede con los municipio.
- Control de Tutela: El poder central (Presidente y
ministros), controla las actividades de los entes Autónomos AP Descentralizada.
Es un control político de las decisiones. No es un
control administrativo, el superior no puede revocar AA que dicte el instituto
porque no hay realmente una relación de superioridad, tampoco se pueden
destituir a sus directivos. Ej. UCV e IND.
Los órganos desconcentrados tienen autonomía
funcional, financiera y de gestión, pero no tienen personalidad jurídica y
sobre ellos se ejerce un control jerárquico. Lo que marca los niveles es el
control que se ejerza sobre la AP de que se trate, si no hay controles estamos
frente al nivel de la Administración Federal, puesto que goza de autonomía
absoluta. En la descentralización hay mediano control y mediana autonomía. La
descentralización es fundamental en cuanto a transferencia de competencias, lo
cual se caracteriza de la siguiente manera:
a. Descentralización Territorial: El órgano
descentralizado es creado por ley, tienen personalidad jurídica, tienen
patrimonio propio y sus autoridades son elegidas por votación popular. Este
tipo de descentralización no existe en Venezuela, como ya se ha dicho, aquí lo
que existe es el Municipio que es una figura muy parecida a la
descentralización territorial.
b. Descentralización Funcional: El órgano
descentralizado es creado por ley, tiene patrimonio propio, pero sus
autoridades no son elegidas por votación popular.
1.4.3) JERARQUIA
ADMINISTRATIVA: CONCEPTO Y CARACTERISTICAS.
La jerarquía administrativa son los niveles en los que
una persona determinada se puede desarrollar a lo largo de su trabajo. La
jerarquía es la típica relación de naturaleza piramidal, vertical,
caracterizada por la subordinación de los funcionarios de nivel inferior a los
de nivel superior. El resultado de la jerarquía es la existencia de un
organigrama donde los diversos órganos están unidos por la materia, pero se
distinguen por la diversa competencia que poseen respecto de dicha materia.
Ello genera que la Administración se organice en niveles jerárquicos, mediante
el empleo de la división del trabajo. La relación jerárquica se establece sobre
la base de una distribución de funciones y poderes realizada de mayor a menor.
La jerarquía genera varias consecuencias en el
ordenamiento administrativo. En primer término, el sometimiento al seguimiento
de políticas determinadas por el superior jerárquico, en términos de poder de
dirección , las mismas que configurarían actos de administración interna, en
forma de órdenes, o más bien disposiciones internas, en forma de directivas,
circulares o instrucciones. Asimismo, la jerarquía administrativa se da
propiamente al interior de los organismos y no fuera de ellos, salvo
excepciones derivadas de la existencia de tribunales administrativos. Por otro
lado, el superior jerárquico resuelve los conflictos de competencia al interior
de una misma entidad. Además, decide la separación de inferior de la
tramitación de los procedimientos administrativos respecto de los cuales se ha
detectado la existencia de causales de abstención.
Además, el superior jerárquico es el encargado de
declarar la nulidad del acto emitido por el inferior. Finalmente, y en mérito
de la diferencia de nivel, el órgano jerárquico superior resuelve los recursos
administrativos que se presenten respecto a las resoluciones emitidas por el
órgano inferior, salvo el caso del recurso de reconsideración, que es resuelto
por la misma autoridad que emite la resolución impugnada.
Sin embargo, hoy en día la jerarquía propiamente dicha
se encuentra en un período de reformulación, generada por el hecho de la
existencia de múltiples organismos autónomos y descentralizados y la atenuación
de los mecanismos de control directo y de intervención en el rol del
funcionario inferior. La existencia de competencias desconcentradas y la
excepcionalidad de la avocación, ligadas con la existencia de un procedimiento
disciplinario sometido a las reglas del procedimiento sancionador – con todas
las garantía que ello conlleva – y la diversidad de regímenes que regulan al
personal al servicio de las entidades no permiten sostener, como algunos
autores lo hacen , que la jerarquía tradicionalmente entendida se encuentra en
un sostenido período de evolución; siendo que más bien, en nuestra opinión la
acerca a esquemas similares a los que hoy en día se aplican a la administración
privada, en los cuales se prefiere conformar grupos de trabajo que elaborar
diseños en los cuales simplemente se ejecutan directivas.
CARACTERISTICAS:
La jerarquía de administración posee ciertas
características inherentes que la diferencian de otras disciplinas:
- Universalidad: Existe en cualquier grupo social y es susceptible de
aplicarse lo mismo en una empresa industrial, el ejército, un hospital, una
escuela, etc.
- Valor Instrumental: Dado que su finalidad es eminentemente práctica, la
administración resulta ser un medio para lograr un fin y no un fin en sí misma:
mediante ésta se busca obtener un resultado.
- Unidad Temporal: Aunque para fines didácticos se distingan diversas
fases y etapas en el proceso administrativo, esto no significa que existan
aisladamente. Todas las partes del proceso administrativo existen
simultáneamente.
- Amplitud de ejercicio: Se aplica en todos los niveles o subsistemas de una
organización formal.
- Especificidad: Aunque la administración se auxilie de otras ciencias
y técnicas, tiene características propias que le proporcionan su carácter
específico.
- Interdisciplinariedad: La administración es afín a todas aquellas ciencias y
técnicas relacionadas con la eficiencia en el trabajo.
- Flexibilidad: los principios administrativos se adaptan a las
necesidades propias de cada grupo social en donde se aplican. La rigidez en la
administración es inoperante.
1.4.4) DESCENTRALIZACIÓN
ADMINISTRATIVA: CONCEPTO CARACTERISTICAS Y CLASES.
CONCEPTO: la descentralización, consiste en confiar la
realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la
administración central una relación que
no es la de jerarquía" y "el
único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen de
descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran
gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos.
La descentralización administrativa se distingue de la descentralización
política que se opera en el régimen federal, porque mientras que la primera se
realiza exclusivamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, la segunda implica una
independencia de los poderes estatales frente a los poderes federales.
Además, en tanto que la descentralización
administrativa es creada por el poder central, en la descentralización federal
los estados miembros son los que crean al Estado federal, participan en la
formación de la voluntad de éste y su competencia no es derivada, como es la de
los órganos administrativos descentralizados, sino que, por el contrario es
originaria en el sentido que las facultades son atribuidas expresamente al
Estado federal se entienden reservadas a los Estados miembros.
Descentralización para el derecho administrativo es
una forma jurídica en que se organiza la administración pública, mediante la
creación de entes públicos por el legislador, dotados de personalidad jurídica
y patrimonios propios, y responsables de una actividad específica de interés
público. A través de esta forma de organización y acción administrativas, que
es la descentralización administrativa, se atienden fundamentalmente servicios
públicos específicos.
CARACTERISTICAS:
• Formas que se sitúan dentro de la centralización
administrativa.
• Los organismos desconcentrados no gozan de autonomía
económica.
• La autonomía técnica es la verdadera justificación
de la desconcentración.
• Estos órganos no cuentan con patrimonio propio.
• Son creados por una disposición jurídica, regidos
por una ley o acuerdo del Ejecutivo Federal, según sea el caso.
• La competencia exclusiva de los órganos
desconcentrados es limitada ya que está sometida al poder central.
• No posee personalidad jurídica ya que tan sólo
implica el traslado de competencia de unos órganos.
CLASES:
Se dan tres clases de Descentralización
Administrativa: La Territorial, la Institucional y la descentralización
administrativa por Colaboración.
1. La Descentralización
Administrativa Territorial: Lo descentralización
administrativa territorial, compromete la transferencia de funciones y
competencias a organismos desintegrados del poder central, que las ejercen
dentro de su correspondiente ámbito espacial, llamado territorio, localidad, circunscripción,
zona, región, etc., y cuya mejor forma evolucionada de tal intercambio
"in loco" entre ¡a Administración y los administrados, la
constituyen los municipios o comunas, como entes locales genuinos, anteriores
históricamente al Estado.
Desde luego, este tipo de descentralización, de suyo
suscita un problema político, reflejado frecuentemente en los movimientos de
autonomismo político, del regionalismo, del municipalismo y del
provincialismo, como síntoma de un nuevo feudalismo, que pugna por anteponer
los intereses locales en contra de la tiranía de los intereses generales.
2. La Descentralización
Administrativa Institucional: De otra
parte, compromete la dinamización de una función particular de índole
eminentemente técnica y de servicio, con independencia del poder central,
dotada de atribuciones exclusivas, de recursos especiales y de personalidad
jurídica propia.
En esta clase de descentralización, no prima el
interés local, sino que sobresale el interés del servicio que la Administración
del Estado asume en nuestros días ante las nuevas necesidades de tipo
económico-social. Las entidades institucionales descentralizadas son conocidas
con el nombre de "establecimientos públicos", según la doctrina
francesa, y con el nombre de "instituciones paraestatales", según la
doctrina italiana. (Sa-yagués Laso).
3. Por último, la
Descentralización Administrativa por Colaboración: Llamada corporativa, se refiere a los llamados
establecimientos de utilidad pública, entre los cuales están las
corporaciones, las universidades particulares, los colegios profesionales, los
patronatos nacionales, las fundaciones, los institutos, etc., que, si es verdad
que no forman parte de La Administración pública con la que no tienen
relaciones de jerarquía ni de dependencia, en cambio, colaboran con la función
que realiza el Estado. En nuestro país, en la práctica, se hallan dinamizados
estos tres tipos de descentralización.
1.5) ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Y FUNCIONES DEL ESTADO: FUNCIONES Y ACTOS ESTATALES
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: es un término de límites imprecisos que define al
conjunto de organizaciones estatales que realizan la función administrativa del
Estado. Por su función, la administración pública pone en contacto directo a la
ciudadanía con el poder político, satisfaciendo los intereses públicos de forma
inmediata, por contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen
de forma mediata. Está integrada principalmente por el poder ejecutivo y los
organismos que dependen de éste. Por excepción, algunas dependencias del poder
ejecutivo no integran la noción de "administración pública" (como las
empresas estatales), a la vez que pueden existir áreas de "administración
pública" en los otros dos poderes o en organismos estatales que no dependan
de ninguno.
La noción alcanza a los maestros y demás trabajadores
de la educación pública, así como a los profesionales de los centros estatales
de salud, a la policía y a las fuerzas armadas. Se discute, en cambio, si la
integran los servicios públicos prestados por organizaciones privadas por
habilitación del Estado. El concepto no alcanza a las entidades estatales que
realizan la función legislativa ni la función judicial del Estado.
FUNCIONES DEL ESTADO: El Estado es la principal unidad política,
administrativa y territorial. Aristóteles explicaba que las funciones que el
Estado debía cumplir eran: las de deliberación, mando y justicia, con algunas
variantes. Tal enumeración, resume la mayor parte de las funciones atribuidas
al Estado. Es de tener en cuenta que la principal función del estado consiste
en satisfacer los fines fundamentales y complementarios de la población,
organizadas en las diferentes comunidades que hacen vida en el territorio
nacional, garantizándoles la libertad, la igualdad y demás derechos
fundamentales del hombre.
La misma etimología de la palabra función determina
cumplidamente su concepto: este proviene del latín "Fungere", que
significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de "Finire",
por lo que dentro del campo de las relaciones jurídicas de cualquier clase que
ellas sean, la función significará toda actuación por razón del fin jurídico en
su doble esfera privada y pública.
El Estado desempeña tres
funciones principalmente:
• Gestionar las relaciones
internacionales; es decir, establecer
acuerdos con otros países sobre transacciones económicas, intercambios
comerciales, tránsito de personas, modificación de fronteras, etc. Generalmente
estos aspectos se solucionan de forma pacífica, aunque en ciertas ocasiones
surgen conflictos y se declaran guerras.
• Controlar y organizar el
interior de su territorio; es decir, organizar el
gobierno y determinar los derechos y deberes que tienen los ciudadanos. Algunos
Estados no consiguen controlar ciertas zonas de su territorio en las que
existen ejércitos particulares y guerrillas, frente a los que la población está
desprotegida. Otras veces, son los propios gobiernos los que vulneran los
derechos y oprimen a sus ciudadanos.
• Proporcionar servicios a la población, como
seguridad, educación, sanidad o infraestructuras. En este sentido existen
grandes diferencias entre los servicios que ofrecen los Estados más ricos y los
más pobres.
Hay Estados ricos que ofrecen a sus ciudadanos muchos
servicios, como sanidad y educación gratuita y salarios para los parados, los
enfermos o los pensionistas. Para ello exigen impuestos a la población y
gestionan sus recursos con eficiencia. La mayoría de estos países están en
Europa. En cambio, otros ofrecen menos servicios públicos, pero también recaudan
menos impuestos a la ciudadanía. Este sistema genera grandes desigualdades y
numerosas bolsas de pobreza. El ejemplo más representativo es Estados Unidos.
En el caso de los países más pobres, el Estado no tiene recursos y casi no
ofrece ningún servicio a sus ciudadanos, por lo que la mayoría de la población
carece de protección social.
FUNCIONES Y ACTOS
ESTATALES: las funciones-poderes del Estado están llamadas
a una colaboración y a un control recíproco que garantice de forma más adecuada
el criterio esencial de evitar la concentración de poder en un sólo órgano por
medio de la división de poderes. Desde hace siglos el hombre habla de la
función jurisdiccional como contralora de los actos de relación jurídico-social
de gobernantes y ciudadanos. Es la función que hace del poder judicial el
garante del Estado de Derecho, y decir Estado de Derecho no es mencionar una
expresión tras la cual los gobernantes finjan someterse a la norma y los
ciudadanos, pedir derechos sin contrapeso de deberes.
Existe una tendencia a incluir junto a la división
"horizontal" de los poderes una división "vertical" de la
descentralización territorial del poder del Estado. Ahora no se trata ya de
mantener el equilibrio constitucional a través de la articulación de los
órganos del Estado, sino de asegurar la vigencia concreta de la Constitución a
través de determinados mecanismos jurídicos. Función de Control de la
Constitucionalidad, esta perspectiva sistemática constituye un substrato
dogmático y orgánico que puede permitir una concepción y un funcionamiento más
nítidos de la función de la defensa de la Constitución. No cabe una distinción
"jurídica" de las funciones de jurisdicción, legislación y ejecución,
ya que esto incorpora también una descripción de las funciones sociales que
aquellos desempeñan en el contenido histórico. El contenido
jurídico-constitucional de la articulación de las funciones en la figura
histórica que se describe no es otro que la aplicación de aquel conocimiento a
la realidad social. Se ha señalado ya con frecuencia y énfasis el riesgo
contemporáneo de disolución de la orientación jurídica general del Estado en un
conglomerado pluralista, al que se atribuye con buenas razones rasgos neo
corporativistas; la división de poderes podría servir de indicador de ese
riesgo, en la medida en que es en sí misma resultado de una resuelta
orientación jurídico-fundamental.
Y podría hacerlo también respecto de la concentración
de poder en el interior de toda una serie de esferas o instituciones, tanto
públicas como privadas, en las que ha quedado excluida una plena vigencia de la
Constitución, con la consiguiente redacción de la capacidad de esta de
impregnar con su contenido jurídico-fundamental todos los ámbitos de la
Sociedad y del Estado. A medida que se acentúa la unidad de la soberanía, la
división de poderes tiende a entenderse como una separación estricta entre los
órganos superiores del Estado en base a una distinción de las funciones según
un criterio material.
Para que el Estado pueda cumplir correctamente con todas
sus funciones, hay que resolver los aspectos constitucionales deficientes que
provocaron un sistema político que se puede caracterizar como rígidamente
representativo y fuertemente centralizado. De allí, que nuestra democracia no
tenga elementos participativos sino meramente representativos. Es decir,
debemos pasar de una democracia representativa a una democracia participativa,
donde la Sociedad Civil tenga cabida como actor social. El individuo no sólo
tiene necesidades primarias de alimento y habitación, sino que también debe
educarse, distraerse, completar su vida con la apreciación y goce de la
cultura.
La Constitución, por medio de los principios que
consagra, obliga al Estado a la conformación del orden social. Esa función, a
la cual está obligado el Estado Social y Democrático de Derecho, se realiza a
través de dos formas, principalmente. Por una parte, conformando el orden
social y, por la otra, mediante la participación del Estado mismo, o de alguno
de sus entes de derecho público o privado, en el orden social y económico.
Pero, frente a estos deberes del Estado, también existen deberes de los
particulares, relativos a la asistencia, educación y bienestar, en general, del
pueblo.
Estas obligaciones de los particulares, derivadas de
la solidaridad social, se expresan en el compromiso de cooperar con la
comunidad y con el Estado. El compromiso que impone la solidaridad social no se
queda en una instancia moral sino que el Estado, por medio de las leyes, puede
(y también debe) exigir la participación en la resolución de los problemas que
derivan de la necesidad de la transformación del orden social. Las obligaciones
de los hombres en razón de la solidaridad social (señala la Constitución) son
proporcionales a sus respectivas capacidades.
1.6) ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Y ACCIÓN DE LOS PARTICULARES: EL INTERES PÚBLICO Y EL PODER PÚBLICO.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y
ACCIÓN DE LOS PARTICULARES: La Administración Pública
es el contenido esencial de la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo, y
se refiere a las actividades de gestión, que el titular de la misma desempeña
sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente,
a la satisfacción de las necesidades públicas y lograr con ello el bien
general; dicha atribución tiende a la realización de un servicio público, y se
somete al marco jurídico especializado que norma su ejercicio y se concretiza
mediante la emisión y realización del contenido de actos administrativos. La
doctrina postula el carácter anti biológico del vocablo, en virtud que adopta
dos significados distintos, e inclusive contrapuestos:
a. Actividad, es decir, a la realización de una acción
para el logro de uno o varios asuntos, o mejor dicho, a la gestión de esos
asuntos.
b. A la Persona u Organización que realiza la acción o
gestión.
Ahora bien, el Artículo 141
de CRBV preceptúa:
"La Administración Pública está al servicio de
los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad,
participación, celeridad, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y
responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a
la ley y al derecho".
De acuerdo al Artículo 5; La Administración Pública está al servicio de los
particulares y en su actuación dará preferencia a la atención de los
requerimientos de la población y a la satisfacción de sus necesidades. La
Administración Pública debe asegurar a los particulares la efectividad de sus
derechos cuando se relacionen con ella. Además, tendrá entre sus objetivos la
continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas, de
acuerdo con las políticas fijadas y teniendo en cuenta los recursos
disponibles, determinando al respecto las prestaciones que proporcionan los
servicios de la Administración Pública, sus contenidos y los correspondientes
estándares de calidad.
La Administración Pública
desarrollará su actividad y se organizará de manera que los particulares:
1. Puedan resolver sus asuntos, ser auxiliados en la
redacción formal de documentos administrativos, y recibir información de
interés general por medios telefónicos, informáticos y telemáticos.
2. Puedan presentar reclamaciones sin el carácter de
recursos administrativos, sobre el funcionamiento de la Administración Pública.
3. Puedan acceder fácilmente a información actualizada
sobre el esquema de organización de los órganos y entes de la Administración
Pública, así como a guías informativas sobre los procedimientos
administrativos, servicios y prestaciones que ellos ofrecen.
EL INTERES PÚBLICO: es el resultado de un conjunto de intereses
individuales compartidos y coincidentes de un grupo mayoritario de individuos
que se asigna a toda la comunidad como consecuencia de esa mayoría, que aparece
con un contenido concreto, determinable, actual, eventual o potencial, personal
y directo de ellos, que pueden reconocer en él, su propio querer y su propia
valoración, prevaleciendo sobre los intereses individuales que se le opongan o
lo afecten, a los que desplaza sin aniquilarlos.
EL PODER PÚBLICO: Se entiende por poder público el ejercicio de ciertas
acciones y actividades que la sociedad deja en manos del estado (delega) por
entender que estas serán resueltas mejor de manera colectiva. Esta delegación
se hace a través de la Constitución que determina el diseño del Estado y los
derechos, deberes y garantías que tienen los ciudadanos, y por el voto mediante
el cual se eligen a quienes serán los representantes y servidores públicos.
(Representación). Complementariamente ciertos y determinados espacios de
actuación se dejan en manos de la propia sociedad organizada, para que a través
de mecanismos expresamente señalados en la Constitución y desarrollados en las
leyes participen del poder público. (Participación).
Representación y participación son principios
fundamentales en cualquier democracia, pero no hay que verlos como contrarios
entre sí, son complementarios, deben estar ambos en perfecto equilibrio. En
todas las democracias existen y han existido los dos principios: el de
Representación y el de Participación. Es necesario para el funcionamiento de
grupos sociales como: el poder legislativo, el poder ejecutivo y el poder
judicial que confluyen en un espacio físico cualquiera. Se requiere de un orden
y del establecimiento de reglas que permitan la convivencia humana, la cual se
traduce en el ejercicio del poder.
En toda sociedad se conforman grupos que, de una u
otra manera crean un centro de poder que irradia su acción en diversas
direcciones como: religión, economía, cultura, incluso la moda y que como dice
Burdeau, la sociedad es una verdadera “constelación de poderes”. Pero esa
cantidad de poderes se concentra en una unidad organizada y permite el armónico
desenvolvimiento de los distintos estratos de la sociedad, lo que conduce a la
integración del poder político. El poder nace como una necesidad de asegurar la
convivencia humana, por lo tanto, si no hay orden y autoridad, se destruye la
posibilidad de convivir y de interactuar en una sociedad capaz de alcanzar la
categoría de Estado. En un sentido material de la expresión, poder público
(aunque se suele usar en plural: "poderes públicos") significa
conjunto de órganos e instituciones del Estado. Constituye una capacidad
jurídica legítima que poseen los tres poderes del Estado para ejercer en forma
eficaz, mediante la coactividad, las acciones y los cometidos que les son
conferidos por la Constitución o Ley fundamental de un Estado.
2) LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA
2.1) DEFINICIÓN,
CARACTERÍSTICAS Y PRINCIPIOS
DEFINICIÓN: La administración pública como aparato estatal, para
el logro de los fines que el Estado persigue y los que se refieren a la propia
administración, realiza la llamada actividad administrativa, que comprende las
operaciones materiales y los actos administrativos. Las primeras constituyen
medidas de precaución o de ejecución, ambas necesarias en la actividad
administrativa para la realización de esta misma. Existen dos aspectos
fundamentales que caracterizan la administración: uno es, lo jurídico de los
actos; y el otro, el aspecto técnico que significa acción práctica y de
realización concreta, para que el acto sea válido en cuanto a su contenido y
forma de la voluntad de la administración, que como ya dijimos, se expresa a
través de una pluralidad de actos.
Por ello, hay que distinguir claramente el acto
administrativo del acto material de ejecución del derecho. Como por ejemplo:
una orden de detención de una persona, dispuesta por un prefecto, en ejercicio
de una potestad legal, es un acto administrativo; la ejecución de la misma
orden por los agentes de policía es un acto material. Una resolución, es un
acto administrativo; la publicación de su texto, es una operación material. La
actividad administrativa se distingue por su carácter documental, es decir, por
reflejarse en documentos que constituyen el testimonio de la mencionada
actividad. Los documentos administrativos son el soporte en el que se
materializan los distintos actos de la Administración Pública, la forma externa
de dichos actos.
CARACTERÍSTICAS: Se pueden apreciar una serie de características que
determinan el que un documento pueda ser calificado como documento
administrativo.
1. Producen efectos: No cabe calificar de documento
administrativo a aquellos documentos que no están destinados a la producción de
efecto alguno como son, por ejemplo, los resúmenes, extractos...Los documentos
administrativos siempre producen efectos frente a terceros o en la propia
organización administrativa.
2. Son emitidos por un órgano administrativo: El
emisor de un documento administrativo - aquél que lo produce - es siempre uno
de los órganos que integran la organización de una Administración Pública
3. Su emisión es válida: Un documento es válido cuando
su emisión cumple con una serie de requisitos formales y sustantivos, exigidos
por las normas que regulan la actividad administrativa.
4. Tipos de documento: Los documentos administrativos
de utilización más común en la tramitación de cualquier procedimiento
administrativo pueden incluirse dentro de alguna de las tres fases de
tramitación de que consta todo procedimiento.
PRINCIPIOS: es un principio fundamental del Derecho público
conforme al cual todo ejercicio del poder público debería estar sometido a la
voluntad de la ley de su jurisdicción y no a la voluntad de las personas (ej.
el Estado sometido a la constitución o Estado de Derecho). Por esta razón se
dice que el principio de legalidad asegura la seguridad jurídica. Se podría
decir que el principio de legalidad es la regla de oro del Derecho público y en
tal carácter actúa como parámetro para decir que un Estado es un Estado de
Derecho, pues en él el poder tiene su fundamento y límite en las normas
jurídicas.
En íntima conexión con este principio, la institución
de la reserva de Ley obliga a regular la materia concreta con normas que posean
rango de Ley, particularmente aquellas materias que tienen que ver la
intervención del poder público en la esfera de derechos del individuo. Por lo
tanto, son materias vedadas al reglamento y a la normativa emanada por el Poder
Ejecutivo. La reserva de ley, al resguardar la afectación de derechos al Poder
legislativo, refleja la doctrina liberal de la separación de poderes.
2.2) MODALIDADES DE LA
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA: ORGANIZATIVA, PLANIFICACIÓN, FOMENTO, POTESTAD
REGLAMENTARIA, POLICIA, SERVICIO PUBLICO.
La doctrina clásica ha venido clasificando la
actividad de la Administración, de conformidad con varios criterios:
a) Por su régimen jurídico: actividad sometida al
derecho privado y actividad sometida al derecho administrativo.
b) Por su contenido: según la rama clásica de la
actividad del Estado a que fuera dirigida.
c) Por su forma: policía, fomento y servicio público.
Tales formas de actividad se han venido dando desde la legalización de la
actividad del Estado, si bien a cada modelo de Estado ha correspondido la
primacía de alguna de ellas.
POLICIA.- La definición de la doctrina clásica es
"Actividad del poder público que con vistas a la consecución y mantenimiento
del orden público se ejercita limitando la libertad y derechos de los
administrados y eventualmente, mediante el ejercicio de la coacción sobre los
mismos". Así pues la policía es una actividad del poder público,
fuertemente centralizada y cuya gestión es ejercida directamente por él, siendo
excepcional y fuertemente regulado su ejercicio por otros, (guardias jurados).
Se trata de una actividad dirigida a la consecución y
mantenimiento del orden público, con dos formas, la policía preventiva y la
policía coactiva, según se trate de evitar el desorden o de suprimirlo. La
utilización de la coacción es la nota esencial al concepto, puede darse en
otras formas de la actividad administrativa, pero sin coacción no existe la
noción de actividad de policía. La actividad de policía se ejerce limitando la
libertad y los derechos de los administrados, tales limitaciones son
administrativas y por tanto no recaen sobre el derecho en sí, sino sobre su
ejercicio. La actividad de policía sólo puede ejercitarse en los límites
marcados por la Ley, los reglamentos de policía no pueden establecer
limitaciones no previstas en la Ley que confiera la potestad.
Los medios de la policía,
en cuanto a actos de la administración serían:
1. Las autorizaciones o actos administrativos en
virtud de los cuales la administración consiente el ejercicio por el
destinatario de un derecho propio preexistente a aquel.
2. Las órdenes y las prohibiciones,
"declaraciones de voluntad emitidas en virtud de una potestad de mando,
que determinan singularmente y de manera obligatoria la conducta de los
ciudadanos".
3. Las sanciones administrativas, que serían aquellos
medios represivos de la administración que se ponen en marcha porque las
obligaciones impuestas no se han cumplido, tras la aprobación de la
Constitución y la desaparición consecuente de la prisión administrativa,
quedan, las multas o sanciones pecuniarias, y otras medidas sancionadoras, (por
ejemplo la clausura de establecimientos, la publicitación del nombre de los
infractores, etc.).
FOMENTO: es "La acción de la Administración encaminada a
proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidos a
los particulares y que satisfacen necesidades públicas o que se estiman de
utilidad general, sin usar de la coacción ni crear servicios públicos",
para García de Enterría es "La actividad jurídica de la Administración
Pública que comporta el otorgamiento de auxilios directos o indirectos para
servicios o actividades que complementen o suplan los atribuidos al ente
público". La clasificación clásica de los medios de fomento los divide en
honoríficos, económicos y jurídicos. Los primeros serían las distinciones y
recompensas, en las cuales el contenido principal no es el económico, sino el
reconocimiento público que comportan, su concesión suele ser discrecional y el
beneficiario adquiere determinados derechos, (tratamientos especiales, uso de
determinadas insignias, etc.).
Los medios económicos, vienen determinados por la
primacía de la subvención, si bien existen otros (premios, primas, exenciones
fiscales, etc.). Las subvenciones pueden ser a fondo perdido o con
participación administrativa, su concesión suele ser discrecional y no puede
destinarse a fines diferentes de los establecidos para su concesión, la administración
suele controlar el destino de las cantidades concedidas. Los medios jurídicos,
son el establecimiento de determinados privilegios a favor de los particulares,
o de dispensas frente a Leyes y reglamentaciones administrativas de carácter
prohibitivo.
SERVICIO PÚBLICO.- Para la escuela francesa, que fundamentó el derecho
administrativo en la teoría del servicio público, éste es la totalidad de la
actividad de la Administración, el Estado es fundamentalmente un prestador de
servicios. Dentro de un concepto mucho más restrictivo, sería "servicio
prestado para satisfacer una necesidad general pública, de modo regular y
continuo utilizando un procedimiento jurídico público, que somete las
relaciones creadas a régimen especial". Tal servicio público puede ser
gestionado bien directamente por la administración o indirectamente por los
particulares, si bien la administración siempre será la titular del servicio,
la clasificación de los modos de gestión es:
A) Gestión directa por la Administración:
· Gestión indiferenciada sin órgano especial.
· Establecimiento o empresa propia, sin personalidad.
· Servicio público personificado.
· Sociedad privada mercantil.
B) Gestión indirecta:
· Concesión.
· Arrendamiento.
· Concierto.
C) Gestión mixtas:
· Gestión interesada.
· Sociedad de economía mixta.
MODALIDADES:
1. Acción Administrativa de
Garantía: Se parte aquí de postulados políticos en el
sentido de que por esta vía se decide cuál es lo mejor para la convivencia,
garantizando que ésta se desarrolle tal como ha sido configurada legalmente. El
orden público será simplemente entonces un concepto general que permitirá la
intervención de los poderes públicos, ordenando la convivencia con cierta
discrecionalidad en casos no expresamente previstos por las Leyes.
Las leyes no pueden regular todo, hasta los últimos
extremos, previendo todas las situaciones. El apoyo en la cláusula de orden
público, legitima a la Administración para intervenir en ciertas circunstancias
de peligro para la vida comunitaria no tipificada, pero que precisan de la
adopción de algunas medidas para proteger la seguridad de los ciudadanos. Por
ejemplo, si se apagan las luces de una ciudad, la Administración, los agentes
del orden, pueden adoptar medidas que, por supuesto, no vienen recogidas en
ningún clausulado reglamentario, pero que a la vista de las situaciones
contingentemente provocadas, determinarán las soluciones más adecuadas.
2.3. Función de
la Actividad Administrativa como medio fin último del Estado:
La función de la Actividad Administrativa es
determinar el fin o cometido que persigue el Estado Venezolano a través de la
Administración Pública, es decir, su determinación se puede visualizar
específicamente en los artículos 141 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, y el artículo 5 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública, los cuales establecen:
– Artículo 141: La Administración Pública está al
servicio de los ciudadanos y ciudadanas”.
– Artículo 5: La Administración Pública está al
servicio de los particulares y en su actuación dará preferencia a la atención
de los requerimientos de la población y a la satisfacción de sus necesidades”.
En este sentido, se infiere que la finalidad o
cometido de la Administración Pública y por ende de la Actividad Administrativa,
es servir a la comunidad, satisfacerles sus necesidades y atender los
requerimientos que en la dinámica de la vida se producen en el mundo fáctico.
De modo que, la función de la Actividad Administrativa como fin último del
Estado es: “satisfacer las necesidades y perseguir el progreso y el bienestar
común”.
Ahora bien, esta satisfacción de necesidades y la
búsqueda de progreso y bienestar común, se lleva a cabo por la Actividad
Administrativa a través de las tres grandes actividades a que hace referencia
el catedrático Garrido Falla (1992) la actividad de prestación, la actividad de
coacción y la actividad de fomento definidas de la siguiente manera:
a) Actividad de Prestación: a través de esta función
administrativa, la Administración Pública presta servicios públicos
satisfaciendo aquellas necesidades que individualmente el hombre no puede
cumplir, como por ejemplo: los servicios de agua potable, electricidad, correo,
entre otros. Así como aquellos que por índole de su naturaleza no pueden ser
ejercidos individualmente, como por ejemplo: la seguridad, la defensa nacional,
entre otros.
b) Actividad de Coacción: A través de la función
administrativa de coacción se establecen limitaciones a los derechos de los
particulares a fin de asegurar el orden público o lograr la redistribución de
las riquezas, como por ejemplo: el pago de los tributos, la obligación de
inscribirse en registros, autorizaciones para el establecimiento de industrias
que generen ruidos o sustancias tóxicas, entre otros.
c) Actividad de Fomento: a través de esta función
administrativa se fomentan, promueven e incentivan las actividades de los
particulares, bien otorgándoles ciertos beneficios, como por ejemplo: la
exención de pago de impuestos a determinados rubros del comercio y la
industria; préstamos a bajo interés para la agricultura y la cría; la
subvenciones, entre otros; o bien, prestándole apoyo en la organización y
asistencia técnica para la creación de industrias, comercios, cooperativas y
otras formas de autogestión, como por ejemplo: el apoyo organizacional y
técnico que se le ofrece a las cooperativas para el establecimiento de
alimentos de primera necesidad de sus asociados.
El segundo aspecto a considerar para determinar la
Función de la Actividad Administrativa como fin último del Estado, es que: “a
través de ella se ejecuta la ley”.
En este sentido, el autor Laband en Sayagués Laso
(1986), afirma que la función de la Actividad Administrativa es sinónima de
hacer, de traducir hechos o actos los mandatos contenidos en las normas, en
cuanto necesitan ejecución material. En consecuencia todos los actos o hechos
que realicen los órganos y entes de la Administración Pública en ejercicio de
la función de la actividad administrativa, tiene carácter Sub-legal.
El catedrático Alessi (1970,7), señala que la función
de la Actividad Administrativa es complementaria o auxiliar de la función
legislativa la cual se denomina por los legisladores venezolanos como la
función primaria, por ser la emanación directa e inmediata del poder soberano
del Estado, por cuanto a través de la función de la actividad administrativa se
ejecuta la ley.
Del mismo modo señala el referido autor, que no basta
con que las leyes se dicten, ya que es necesario que se cumplan o ejecuten, lo
cual se produce a través de la función administrativa. La función
jurisdiccional en cambio, es subsidiaria de la función legislativa, por cuanto
la función jurisdiccional “garantiza el cumplimiento de las normas, de un lado,
mediante la adaptación de las mismas al caso concreto, y de otro, mediante su
aplicación coactiva en caso de que falle su cumplimiento espontáneo”.
Asimismo, el profesor Lares Martínez (2002), sostiene
que la función de la Actividad Administrativa como fin último del Estado, es la
ejecución de la ley; señalando que si bien través de la función administrativa
o ejecutiva se aplican las leyes, también a través de ella, se precisa su
alcance por medio de reglamentos.
Para ello existe al Actividad Normativa, mediante la
cual la Administración Pública dicta normas con el fin de complementar las
leyes o dilucidar aquellos aspectos o dudas que la aplicación de las leyes haya
generado, o bien dicta reglamentos para regular su organización y
funcionamiento en tanto y en cuanto tenga relación con los particulares, en
materia de su competencia.
La Actividad Normativa (reglamentos, decretos,
instrucciones, entre otros), de la administración pública, constituye la
ejecución de la ley, pues la atribución que tiene la Administración para
dictarlos, está contemplada en los siguientes artículos de las siguientes
leyes: Artículos 43, 46 y 70 de la Ley Orgánica de la Administración Pública,
artículo 7 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y el artículo 33 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Por último, es menester mencionar, que las
atribuciones de carácter normativo del Presidente de la República, referidas a
decretar los estados de excepción y los decretos con fuerza de ley, escapan del
ámbito de la función administrativa, ya que ambas atribuciones constituyen
funciones de gobierno.
3. Relación Jurídico-Administrativa.
3.1. Concepto.
"La relación
jurídica administrativa queda constituida como el vínculo intersubjetivo que se
establece para la regulación del bien común, de acuerdo con las exigencias de
la justicia distributiva, generando un intercambio proporcional de prestaciones
recíprocas entre el sujeto deudor (Administración Pública centralizada o
descentralizada) y el sujeto acreedor (el administrado), suponiendo un vínculo
de comparación con relaciones virtuales y la preexistencia accesoria de
relaciones interorgánicas e interadministrativas, y sometido a un régimen
jurídico exorbitante del derecho privado, sistematizado en el Derecho
Administrativo."
3.2. Estructura, Sujetos, Objeto, Contenido.
La estructura de toda relación jurídica comprende:
§ Sujetos: los individuos que se relacionan, ya sean
personas físicas o jurídicas. Se determinan dos posiciones:
§ Una de poder, en la
que se otorgan unos derechos al sujeto activo que le legitiman para reclamar
una conducta determinada a favor del cumplimiento de sus derechos, ya sean por medio
de:
§ Derechos subjetivos: facultades sobre la exigencia de ciertas conductas o sobre una cosa en
beneficio particular.
§ Potestades: autoriza a una persona para que la patria
potestad de los padres sobre sus hijos menores de edad actúe en interés de la
parte sometida.
§ Derechos potestativos: por voluntad
unilateral la relación se puede ver alterada, modificada o destruida
(celebrar/anular un contrato, modificar…)
§ Una de deber,
la obligación o subordinación por el cumplimiento de los derechos del sujeto
activo.
§ Objeto: parte de la realidad social limitada por la
relación, concretada en los intereses y bienes, ya especificados en una
clasificación anterior.
§ Contenido: conjunto de derechos y deberes que se reparten
entre los sujetos activos y pasivos.
3.3. Derecho Subjetivo: Público y Privado.
La idea de Derecho subjetivo (Derecho en el
lenguaje usual), encierra un problema de estricta técnica y otro de
organización social.
De
estricta técnica: porque habría que agrupar bajo un mismo concepto
unas situaciones en las que se encuentra la persona, y en las cuales, la norma
jurídica le permite un ámbito de libre actuación, con la secuela de una serie
de posibilidades de acción, junto con una correspondiente protección para su
defensa. Esto último porque hay situaciones de libre actuación pero que no son
derechos subjetivos.
La palabra Derecho abunda en los textos legales.
Son derechos la propiedad y el usufructo, pero tienen patria potestad, y no derecho,
los padres sobre los hijos, así como algunas posibilidades de actuación se
denominan facultad o acción. Por lo tanto, hay diferencia conceptual en los
poderes jurídicos que tiene la persona, aunque se emplea en el lenguaje
jurídico “derecho” indistintamente.
Hablábamos
también de un problema de organización social: en la
idea de derecho subjetivo, ya que damos a la persona, al aceptarlo, un ámbito
de poder en el que puede desenvolverse libremente. El orden social pretendido
por las normas jurídicas podría alcanzarse de dos formas. O bien reglamentando
la conducta humana minuciosamente, quedando la persona reducida al instrumento
de concretarlo en la realidad, ó haciendo que la persona disponga de un margen
para desenvolverse dentro de lo trazado por la norma.
Derecho
subjetivo público: Se da en las relaciones de Derecho público entre
el Estado y los ciudadanos. Hay derechos a favor de Estado (exigir prestaciones
tributarias o de servicios) y a favor del ciudadano (derecho a participar en el
gobierno de la comunidad y a servirse de las instituciones y servicios
públicos).
La concepción mantenida hasta ahora aquí del
derecho subjetivo como poderes de la persona exige una aclaración en los
públicos. Sólo podemos hablar así de los de la persona frente al Estado o a una
Administración pública. Frente al individuo el Estado no es titular de
derechos, sus poderes jurídicos son potestades.
Derecho
subjetivo privado: Se dividen en tres según la naturaleza de los
bienes e intereses sobre los que recaen:
Derechos de
la personalidad: Sobre su propia esfera de la personalidad, para
defender los atributos y cualidades de la misma.
Derechos
de familia. Atribuidos como consecuencia de su posición dentro
de las relaciones de naturaleza familiar.
Derechos
patrimoniales. Destinados a realizar los fines económicos de la
persona.
3.4. Interés legítimo.
Exigencia de un vínculo personal, directo y legítimo entre el
demandante y su demanda. Si no existe tal vínculo, la demanda no se examinará
en detalle y será declarada inadmisible.
La regla básica es que pueden interponer recursos judiciales contra actos
administrativos quienes tienen un interés legítimo en el caso en cuestión. El
concepto de interés legítimo es más amplio que el de interés directo que se
exigía hace unos años, y debe valorarse caso por caso.
La jurisprudencia señala que ostentan interés legítimo en un caso quienes
se encuentran en una situación jurídica individualizada, distinta de la
situación jurídica que otros ciudadanos pueden tener respecto de la misma
cuestión. El Tribunal añade que existe interés legítimo cuando la estimación
del recurso produce un beneficio o evita un perjuicio a la persona que lo
interpone. El beneficio o perjuicio debe ser cierto y efectivo, pero no es
necesario que sea inmediato.
Aplicando estas ideas a los procedimientos sancionadores, el Supremo
considera que normalmente la imposición de una sanción al denunciado no produce
un efecto positivo para el denunciante; pero reconoce que en algunos casos
puede ocurrir que el inicio de un expediente sancionador sí beneficie al
denunciante (por ejemplo, si la sanción le permite reclamar una indemnización
al denunciado). En estos casos, el denunciante tendrá legitimación para
recurrir
3.5. Responsabilidad Administrativa.
Concepto:
Se llama
responsabilidad administrativa a aquella responsabilidad que surge de la
comisión de una contravención administrativa propia de quien ejerce cargos
directivos en una organización pública o privada. Existe la responsabilidad
administrativa por todo perjuicio o daño causado a terceros por la acción u
omisión de un acto administrativo. La responsabilidad administrativa es propia
de quienes ejercen cargos directivos, de quienes tomas las decisiones que luego
causan los perjuicios, y son las consecuencias jurídicas de sus actos las que
configuran la responsabilidad administrativa la que bien puede tener
implicaciones penales o civiles.
3.5.1. Principios Constitucionales.
El derecho
administrativo está montado sobre el principio de legalidad, de manera que
puede hablarse de tal derecho administrativo cuando los órganos del Estado que
conforman la Administración Pública están sometidos al derecho, y
particularmente al derecho desarrollado para normar sus actuaciones.
El
principio de legalidad es, por tanto, el primero de los principios del derecho
administrativo que han sido constitucionalizados, como consecuencia de la
concepción del Estado como Estado de derecho (Art. 2 CRBV), que implica la
necesaria sumisión de sus órganos al ordenamiento jurídico. Este, compuesto por
la propia Constitución, que tiene aplicación directa como norma, por las leyes
y además, por el conjunto de reglamentos y normas dictados por las autoridades
competentes.
El primer
elemento del principio de la legalidad, por tanto, es el de la supremacía
constitucional, que la Constitución regular en
forma expresa, (en el artículo 7 CRBV), al disponer que “La Constitución
es la norma suprema y el fundamento el ordenamiento jurídico”, a la cual quedan
sujetos “todas las personas y los órganos que ejercen el Poder Público”;
constituyendo uno de los deberes constitucionales de los ciudadanos y
funcionarios, el “cumplir y acatar” la Constitución (art. 131 CRBV). Todos los órganos del Estado, por tanto,
están sometidos a la Administración, y dentro de ellos, por supuesto, los que
conforman la Administración Pública, a cuyo efecto, el artículo 137 de la
propia Constitución dispone que “la Constitución y las leyes definen las
atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben
sujetarse las actividades que realicen”;
y el artículo 141 CRBV, al precisar los principios que rigen la Administración
Pública, dispone que esta debe actuar “con sometimiento pleno a la ley y al
derecho”.
3.5.2. Régimen del Sistema de responsabilidad
administrativa.
La constitución de 1999 contiene un
extenso titulo IV relativo al "Poder Público, cuyas normas se aplican a
todos los órganos que ejercen el Poder Publico tal como lo indica el articulo
136: en su distribución vertical o territorial (Poder
Municipal, Poder Estadal y Poder Nacional); y en el nivel Nacional, en su
distribución horizontal (Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y
Electoral).
Para desarrollar los principios
constitucionales relativos a la Administración Pública, se ha dictado la Ley
Orgánica de la Administración Pública (en lo adelante LOAP), la cual, como lo
indica su artículo 1°, tiene por objeto general:
1. Establecer los
principios y bases que rigen la organización y el funcionamiento de la
Administración Publica;
2. Establecer los
principios y lineamientos de la organización y funcionamiento de la
administración Pública Nacional y de la administración descentralizada
funcionalmente;
3. Regular los
compromisos de gestión;
4. Crear mecanismos
para promover la participación y el control sobre las políticas; y
3.6. Principios Rectores de la organización
Administrativa.
1. La reserva legal en la asignación de la titularidad de la potestad
organizativa: De acuerdo con el
artículo 15 de la LOAP los órganos y entes de la Administración Pública se
crean, modifican y suprimen por los titulares de la potestad organizativa
conforme a lo establecido en la Constitución y la ley. Por tanto, la
titularidad de la potestad organizativa sólo puede ser asignada por la
Constitución o la ley. En cuanto a la Constitución, esta atribuye a la Asamblea
Pública Nacional, al asignarle la competencia genérica para legislar "en
las materias de la competencia nacional".
2. La titularidad para la organización de la Administración Pública
Central Nacional: En efecto, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 236, ordinal 20 de la Constitución ,
corresponde al Presidente de la Republica Consejo de Ministros, fijar el
número, organización y competencia de los ministerios y otros organismos de la
Administración Pública Nacional, así como también la organización y
funcionamiento del Consejo de Ministros, dentro de los principios y
lineamientos que señale la correspondiente ley orgánica.
o Indicación de su
finalidad y delimitación de sus competencias o atribuciones.
o Determinación de su
forma organizativa, su ubicación en la estructura de la Administración Pública
y su adscripción funcional y administrativa.
o Previsión de las
partidas y créditos presupuestarios necesarios para su funcionamiento.
3. Requisitos para la creación y modificación de órganos y entes: En todo caso, (el
artículo 16 de la LOAP) dispone que la creación de órganos y entes
administrativos se debe sujetar a los siguientes requisitos:
4. El principio de Previsión Financiera: No pueden crearse
nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o
restringe debidamente la competencia de éstos. (art. 16 LOAP).
5. El principio de simplicidad y transparencia de la organización administrativa: Debe prever la
compresión, acceso, cercanía y participación de los particulares de manera que
les permitan resolver sus asuntos, se auxiliados y recibir la información que
requieran por cualquier medio (art. 22 LOAP).
6. El principio de jerarquía: Los órganos de la
Administración Pública deben estar jerárquicamente ordenados y relacionados de
conformidad con la distribución vertical de atribuciones en niveles
organizativos. Los órganos de inferior jerarquía están sometidos a la
dirección, supervisión y control de los órganos superiores de la Administración
Pública con competencia en la materia respectiva (art. 28 LOAP).
3.6.1. Competencia administrativa.
3.6.1.1. Concepto y características.
Concepto
La competencia, en Derecho
administrativo, es un concepto que se refiere a la titularidad de una
determinada potestad que sobre una materia posee un órgano administrativo. Se
trata, pues, de una circunstancia subjetiva del órgano, de manera que cuando
éste sea titular de los intereses y potestades públicas, será competente.
El término suele ser objetivizado,
equiparando la noción de competencia con la de interés. Así, por ejemplo, se
suele decir que las relaciones internacionales son competencia del Ministerio
de Asuntos Exteriores. En un sentido estrictamente técnico, habría que decir
que las relaciones internacionales son interés del Ministerio.
Juan Alfonso Santamaría Pastor
ilustra esta distinción entre la falsa vertiente objetiva y la más exacta
vertiente subjetiva, afirmando que "no se tiene competencia, sino que se
es competente".
Puede decirse que, la competencia la
constituye el conjunto de atribuciones, funciones y potestades que el
Ordenamiento Jurídico atribuye a cada órgano administrativo.
La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución y avocación previsto en la Ley.
La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución y avocación previsto en la Ley.
Características.
Competencia material: También conocida como distribución
funcional u objetiva, realiza la asignación de competencias entre las
divisiones departamentales en función de los distintos servicios públicos
posibles, así como los sectores sobre los que exista intervención pública.
Competencia jerárquica La distribución se realiza dentro de una división departamental, de manera que las tareas más importantes y trascendentes quedan a cargo de los órganos jerárquicamente superiores.
Competencia jerárquica La distribución se realiza dentro de una división departamental, de manera que las tareas más importantes y trascendentes quedan a cargo de los órganos jerárquicamente superiores.
Competencia territorial: Los distintos órganos son
competentes o no en función del ámbito geográfico. Dicho de otro modo, se
distribuye la competencia en función de divisiones territoriales, cada una de
las cuales, cuenta con un órgano que es titular de las potestades e intereses
respecto a ese espacio.
Competencia ratione temporis: La potestad queda atribuida a un
órgano durante un determinado periodo temporal. Así, el órgano sería o no
competente dependiendo de si se encuentra dentro del marco temporal durante el
cual se estipuló que tendría competencia.
3.6.1.2. Desviación de la competencia: Avocación,
Delegación.
3.6.1.3. Factores determinantes de la Competencia.
4. El Derecho Administrativo
4.1. Concepto y Características del Derecho
Administrativo.
Concepto de derecho administrativo y sus características.
El derecho administrativo es
la rama del derecho público interno, constituido por el conjunto de estructuras
y principio doctrinales, y por las normas que regulan las actividades directas
o indirectas, de la administración pública como órgano del poder ejecutivo
federal, la organización, funcionamiento y control de la cosa pública; sus
relaciones con los particulares, los servicios públicos y demás actividades
estatales.
El derecho administrativo se
caracteriza por ser:
1. Común: Es un derecho que,
al igual que el derecho civil, es común a todas las actividades (municipales,
tributarias, etc.) y sus principios son aplicables a todas esas materias.
2. Autónomo: Es una rama
autónoma del Derecho, tiene sus propios principios generales, se autoabastece;
es decir es un sistema jurídico autónomo paralelo al derecho privado.
3. Local: Es un derecho de
naturaleza local porque tiene que ver con la organización política en nuestro
país; es decir que habrá un derecho administrativo provincial y un derecho
administrativo nacional. Así, cumpliendo con lo dispuesto por el artículo % de
la CNA cada provincia dicta sus propias normas administrativas.
4. Exorbitante: Excede la
órbita del derecho privado, porque donde hay una organización estatal hay
derecho administrativo. No hay plano de igualdad entre partes, ya que una de
ellas es el Estado, que tiene facultades de poder público.
4.2. Principios del Derecho Administrativo
4.2.1. Principio de legalidad de la Administración
Pública
El principio de legalidad administrativa, emerge cuando todas las
acciones que emanan del poder público se encuentran en completa armonía con las
reglas de derecho.
El principio de legalidad aparece a fines del siglo XVlll; sin embargo
cabe señalar, que en épocas pasadas regía el aforismo, sobre el cual los actos
se regían por la Ley Suprema dictada por la voluntad del Rey y los acólitos que
lo representaban, quienes actuaban en nombre de él y de sus leyes supremas
(Monarquía).
En la Constitución Francesa de 1791, en su artículo 3º, sección 1ª, cap.
ll, el principio de legalidad, se funda en el concepto de la ley proclamado por
Rousseau, y acogido por la revolución, donde la ley es la expresión de la
voluntad general, por lo que, el cuerpo legislativo proveniente de la elección
popular, es el primero entre los poderes y la ley dictada por ese cuerpo, tiene
en consecuencia, primacía sobre los actos emanados de los demás poderes.
Posteriormente, el principio de legalidad se ha apoyado, no sólo en la
concepción tradicional de la supremacía de la ley, sino, además, en el
principio de la seguridad jurídica; en tal sentido, se puede señalar, a
criterio de éste investigador, que no existe seguridad jurídica si la autoridad
no está subordinada a la regla de derecho, es decir, la subordinación de los
actos del poder público, las leyes, los reglamentos, ordenanzas y actos
normativos.
En la Administración Pública, tal principio significa, que la
prenombrada administración está sometida a las reglas de derechos, recogidas en
la Constitución, en leyes dictadas por la Asamblea Nacional y las propias de la
administración. Este principio, impone a las autoridades, la obligación de
ceñir todas sus decisiones al contenido de las reglas jurídicas preestablecidas
y los principios no escritos que conforman el ordenamiento jurídico,
aplicándose tanto a los actos administrativos individuales, como a los actos
administrativos generales; por consiguiente, las medidas o decisiones de
carácter particular, requieren para su validez, estar subordinados a las normas
generales. Los actos administrativos generales, deben tener su fundamento en la
Constitución, por consiguiente, nada valdría, si la efectividad del principio
de legalidad no estuviera garantizada contra posibles violaciones del mismo.
Los administrados pueden acudir a los órganos jurisdiccionales competentes,
para pedir la anulación de los actos administrativos ilegales, u oponer, como
defensa, la excepción de ilegalidad cuando se haya intentado contra ellos una
demanda fundada en un acto administrativo que ellos estiman ilegal.
La acción de nulidad, basada en la ilegalidad del acto y la excepción o
defensa de la legalidad, son las vías de derecho abiertas a los administrados
para obtener la sanción de las infracciones del principio de legalidad.
Este investigador considera, que la ilegalidad de un acto administrativo
puede manifestarse de diferentes modos; en este sentido, se expresó con
anterioridad que todo acto administrativo está compuesto de una variedad de
elementos, de cuya regularidad depende la validez de aquel, lo cual otorga
seguridad jurídica a los administrados, mediante el acatamiento de la norma
jurídica, apegada a la debida discreción administrativa, por lo que nos
conlleva a inferir que el funcionario actuante está sujeto en el ejercicio de
los actos administrativos a los presupuestos normativos de forma y de fondo
esenciales, ya que de lo contrario, estaría incurriendo en un acto que
adolecería de legalidad.
Actualmente se considera que es el derecho el que condiciona y
determina, de manera positiva, la acción administrativa, la cual no es válida
si no responde a una posición normativa. El principio de legalidad, opera como
una cobertura legal previa de toda actuación administrativa: cuando la
administración cuenta con ella, su actuación es legítima; en tal sentido la
legalidad se encuentra sumergida en un marco de acción, por una parte la
Constitución y las Leyes y por otra por valores jurisprudenciales.
Fuente: Eloy Lares Martínez
Manual de Derecho Administrativo.
4.2.2. Principio de Supremacía de la Administración
Pública
4.2.3. Principio de Discrecionalidad de la
Administración Pública.
4.2.4. Principio de especialidad del Derecho
Administrativo.
4.3. Bases fundamentales del Derecho Administrativo
4.3.1. Bases normativas: Constitución, Ley, Tratados
Internacionales, Decretos leyes, Reglamentos, Circulares, Instructivos
Presidenciales, Instructivos de servicio, Directrices, Leyes Estadales,
Reglamentos de los Gobernadores, Ordenanzas.
4.3.2. Bases auxiliares: Principios generales del
derecho, Doctrina.
4.3.3. Consideraciones Acerca del Derecho
Administrativo en Venezuela. Jurisprudencia como criterio unificador de la
legislación administrativa.
5. Actos de la Administración
DEFINICION:
Acto administrativo es toda declaración de voluntad administrativa; es decir
que es una decisión que toma un órgano de la Administración Pública y que tiene
efectos jurídicos sobre el administrado.
5.1. Actuaciones Materiales. Vías de hecho.
Vía de Hecho Administrativo: es un
acto material, consecuencia de un hecho administrativo que no se ajusta al
derecho porque o bien carece de acto administrativo (Ej. Se construyo una
oficina pero nadie ordeno su construcción), o de una norma que avale su
proceder (Ej. Se cobra un tributo pero no hay una ley o resolución que lo
avale), o bien proviene de un acto irregular por no observar los procedimientos
correspondientes (Ej. Si el plazo para la realización del acto es de 15 días y
se tarda 30), o porque lesiona un derecho o garantía constitucional.
5.2. Actos Jurídicos
La palabra acto proviene del latín actus y se
encuentra relacionada con la noción de acción, como la posibilidad o el resultado de hacer. Un acto
jurídico es un acto consciente y voluntario, cuyo fin es
establecer relaciones jurídicas entre las personas para crear, modificar o extinguir derechos.
En otras palabras, un acto jurídico es una manifestación
de voluntad con el objetivo de generar consecuencias de
derecho. Estas consecuencias son reconocidas por el ordenamiento jurídico.
La base del acto jurídico es la declaración de
voluntad, que debe ser consciente de las consecuencias que generará de acuerdo
a lo estipulado por la ley. El acto jurídico promueve una modificación del
estado de las cosas y produce las ya mencionadas consecuencias
jurídicas.
Existen distintas clasificaciones para los actos
jurídicos.
Pueden ser:
Formales (su eficacia depende de las
formalidades ordenadas por la ley),
No formales (su validez no depende de
la solemnidad),
Positivos (dependen de la realización
del acto),
Negativos (suponen una omisión o
abstención),
Unilaterales (requieren de la voluntad
de una única parte),
Bilaterales (necesitan del
consentimiento de dos o más voluntades), Patrimoniales (de contenido
económico),
Familiares (derechos y deberes de
familia),
Gratuitos (la obligación está a cargo
de una sola de las partes).
Onerosos (obligaciones recíprocas),
entre otros tipos.
Cabe distinguir entre un acto jurídico y un hecho
jurídico, que es un acontecimiento natural en el que, sin la
intervención de la voluntad, se producen consecuencias de derecho. Tanto el
acto como el hecho jurídico son las formas de realización de los supuestos de
derecho.
5.2.1. Contratos de la Administración Pública
Los contratos del Estado, "contratos de la Administración o contratos administrativos", están regidos
predominantemente por el derecho público y con un régimen jurídico único.
Estrictamente hablando, no hay contratos civiles de la Administración;
en principio, todos son de derecho público, sometidos a reglas especiales.
Como ya lo señalamos, los contratos de la Administración se rigen
predominantemente por el derecho público, pero los hay también regidos en parte
por el derecho privado. Así, están más próximos al derecho civil (más lejanos del derecho administrativo), los
contratos de cesión, permuta, donación, locación, compraventa, mandato,
depósito, fianza, mutuo hipotecario, transporte, contratos aleatorios. Por el contrario, están más
cerca del derecho administrativo los contratos de empleo o función pública, empréstito, concesión de servicios públicos, concesión de obras públicas, obra
pública y suministro.
5.2.1.1. Conceptos de Contratos Administrativos.
Análisis Jurisprudencial acerca de los Contratos Administrativos.
Conceptos de Contratos
Administrativos
El contrato público o el negocio jurídico de derecho público,
es un acuerdo creador de relaciones jurídicas.
La caracterización del contrato de la Administración resulta:
a. del objeto del contrato, es decir, las obras y servicios públicos cuya
realización y prestación constituyen precisamente los fines de la
Administración;
b. de la participación de un órgano estatal o ente no estatal en ejercicio
de la función administrativa, y
c. de las prerrogativas especiales de la Administración en orden a su interpretación, modificación y resolución. Conceptualmente
entendemos que contrato administrativo es toda declaración bilateral o de
voluntad común, productora de efectos jurídicos entre dos personas, de las
cuales una está en ejercicio de la función administrativa.
5.2.1.2. Clasificación: Unilateral y Bilateral.
Análisis Jurisprudencial.
5.2.1.3. Requisitos de validez del Contrato
Administrativo: Sujetos: Ente Público Contratante y el Contratista o
Co-contratante, Capacidad y Competencia, Consentimiento y Objeto y Causa
5.2.1.4. Procedimiento previo a la formación del
contrato: La Licitación. Nociones básicas
5.2.1.5. Derechos y prerrogativas en la Ejecución de
los Contratos Administrativos: Derechos y prerrogativas de la Administración Pública,
Derecho y Deberes de los Contratantes.
5.2.1.6. El Contencioso Contractual y la Sala Político
Administrativa como medio de resolución de las controversias contractuales.
5.2.2. Actos Administrativos.
5.2.2.1. Concepto y consideraciones jurisprudenciales.
Acto administrativo es toda declaración de voluntad administrativa; es
decir que es una decisión que toma un órgano de la Administración Pública y que
tiene efectos jurídicos sobre el administrado.
El acto jurídico (que
siempre produce efectos jurídicos) tiene por objeto la adquisición,
modificación o extinción de derechos u obligaciones. El acto administrativo no es sino
una de las especies del acto jurídico (que es el género), y tiene efectos
jurídicos sobre el destinatario o administrado.
Aunque el acto administrativo no es la única forma de manifestarse que
tiene la Administración Pública, si es el único acto atacable.
El acto administrativo se distingue de:
·
Los actos internos de la
Administración Pública, ya que éstos no tienen efectos sobre el administrado.
·
Los actos civiles de la Administración Pública, que son los que ejerce la Administración Pública
en la esfera del derecho privado, dejando de lado el derecho público.
5.2.2.2. Actos Administrativos y Actos de la
Administración.
Los actos administrativos externos producen efectos con
relación a terceros, siendo los actos administrativos propiamente dichos.
Los actos administrativos internos se producen en el
interior de la administración, llamados actos de administración (Ej. Sanción
disciplinaria).
Diferencias.
Publicidad: Los actos administrativos se notifican y/o publican.
Los actos de administración no necesitan ser notificados.
De los actos administrativos internos no nacen derechos subjetivos a favor
de terceros: Se entiende que la regla de la inmutabilidad de los
actos administrativos no es aplicable.
No son recurribles en sede judicial, salvo cuando
afecte el status jurídico de un funcionario público.
Clasificación
Los actos administrativos pueden tener efectos exteriores, vale decir, con
relación a terceros, o pueden tener efectos interiores produciendo en el
interior de la administración (Ej. Orden dada por el superior al inferior).
1 – según del órgano del cual emanan
·
Unipersonal: el acto es una decisión.
·
Colegiado: el acto que resulte será el producto de la deliberación que haya
celebrado el grupo.
2 – según los sujetos que intervienen
·
Simples: en cuya emanación interviene un sólo órgano, aunque sea individual o
colegiado.
·
Compuestos: es el resultado de la participación de varios órganos, cada uno de los
cuales dicta un acto preparatorio que se une a los otros para constituir un
acto final.
·
Complejos: resulta del conjunto de varios órganos administrativos que pueden ser de
igual o distintos entes públicos. El acto debe reunir cierta unidad de
contenido para dictar un solo acto.
·
Colectivos: resulta del conjunto de las voluntades de varios órganos con contenido y
finalidad común. En el acto colectivo hay una sola declaración de voluntad pero
concurren varios a formarlo.
3 – Según la función que juega la voluntad de la administración en la
producción de los efectos jurídicos
·
Negocio jurídico: consiste en una declaración de voluntad del órgano administrativo que
produce los efectos jurídicos requeridos.
·
Mero acto administrativo: los efectos jurídicos se producen por mandato legal
4 – según los actos hacia los administrados
Actos que aumentan las facultades, poderes y derechos de particulares. Puede
ampliarse la esfera de los particulares; la admisión; la autorización
administrativa de policía; la concesión; la dispensa (es un acto que exime a
una persona del cumplimiento de una obligación); actos que limitan las
facultades, poderes y derechos de los particulares; órdenes que crean
obligaciones para determinadas personas, pudiendo ser negativas o positivas;
actos traslativos de derechos; actos extintivos de derechos; actos putativos.
5 – según su forma de expresión
·
Expreso: es cuando existe una clara exteriorización de la declaración de voluntad
en juicio.
·
Tácito: no hay declaración de voluntad ni conducta a la que se pueda atribuir
sentido en virtud de una interpretación racional.
6 – según al sujeto al que se refiere
Puede dirigirse a un destinatario determinado, como puede ser el
nombramiento de un funcionario, o bien a una pluralidad de destinatarios
identificados o identificables y a una generalidad de personas que en principio
puede ser imposible de determinar.
5.2.2.3. Clasificación de los Actos Administrativos.
1.- Por su alcance:
·
Individual:
o Sus efectos jurídicos van dirigidos a personas determinadas.
o Adquieren eficacia para el administrado a partir de la notificación.
o Su vigencia se agota en el caso concreto a que se aplica.
o En algunos casos puede ser retroactivo.
o Para lograr la extinción de un acto administrativo individual (que crea
derechos subjetivos a favor de particulares), la Administración Pública debe
recurrir a la vía judicial.
·
General:
o El ejemplo típico es el reglamento.
o Van dirigidos a un número determinado o indeterminado de personas.
o Adquieren eficacia a partir de la publicación en el diario de publicaciones
legales vigente.
o Un reglamento tiene vigencia indeterminada en el tiempo.
o No puede ser retroactivo.
o La Administración Pública puede extinguirlo en sede administrativa en
cualquier momento.
2.- Por su formación:
·
Unilateral: No toma en cuenta el deseo o voluntad del administrado.
·
Bilateral: Cuando la voluntad del particular contribuye a la formación del acto. Es
el supuesto de los contratos administrativos.
5.2.2.4.
Requisitos de validez.
a. En todo acto jurídico en la que
interviene la voluntad de la persona, debe ser hecha libre y espontáneamente.
Cuando el consentimiento es obtenido mediante violencia o por dolo, la persona afectada
puede pedir la nulidad (artículo 1.146 del Código Civil). Reflejado esto en la
confesión significa que para que tenga validez debe ser rendida libremente, sin
que la persona haya sido obligada o sometida a coacción física,
psicológica o moral.
Tampoco será válida la confesión
rendida cuando no hay conciencia, bien por efectos del alcohol, droga, o cualquier otro elemento que
altere la libertad y conciencia. Es decir, no hay validez de la confesión
rendida inconscientemente, porque allí hay una alteración de la libertad del individuo y no está en condiciones psíquicas.
Es imprescindible la voluntariedad.
b. Que sea rendida libre y conscientemente.
Debe existir plena capacidad del
confesante, salvo las excepciones consagradas en la ley. La plena capacidad
para confesar es la misma capacidad civil general o la procesal para demandar y
ejecutar actos procesales válidamente. Hay capacidad especial cuando la ley la
reconoce o autoriza, como es el caso de los menores emancipados. Debe
observarse que este requisito está vinculado a las condiciones de validez de
todo acto jurídico.
En la legislación venezolana
expresamente se exige este requisito en el artículo 1.405 cuando dice: "Para que la confesión produzca efecto debe
hacerse por persona capaz de obligarse en el asunto sobre que recae".
En este sentido el legislador en esa
oportunidad asumió la tesis que el confesante debía tener capacidad por cuanto
la confesión significaba una disposición o renuncia al derecho que se ventilaba
en juicio. Deben ser analizadas todas las hipótesis., por ejemplo: los
administradores de las sociedades, el quebrado, el condenado, el
menor emancipado, etc.
c. Capacidad el confesante.
d. Cumplimiento de las formalidades procesales.
En el análisis de los tipos de confesión, se dijo
que la extrajudicial no reviste una formalidad específica, la cual puede
ocurrir en cualquier momento, lugar y de cualquier modo.
En cambio la judicial debe
producirse bajo ciertas formalidades legales.
Por supuesto, hay que diferenciar
entre la espontánea que puede ocurrir en cualquier momento, sin sujeción a
requisitos especiales de forma, bastando si es por escrito la certificación del
secretario del tribunal; mientras que la provocada está sujeta a los requisitos
de tiempo, modo y lugar; por ejemplo, que haya citación de la persona. En este
sentido, no deben existir causales de nulidad del tipo "in
procedendo'' que afecten
la confesión.
5.2.2.4.1. Requisitos de fondo: Competencia, Base
legal, Causa o motivo, Objeto o contenido, Finalidad.
1.
Requisitos esenciales: Son aquellos que si faltan o
están viciados provocan la nulidad absoluta del acto y el decaimiento del
mismo, ya que no es subsanable y se retrotrae todo a la situación anterior,
como si no hubiera habido acto. Existe un elemento subjetivo (voluntad, capacidad) que se da por
hecho aun cuando no surge del texto de la ley 19.549. El resto de los
requisitos esenciales surge del art. 7º de la citada ley y ellos son:
·
Competencia: Aptitud legal que tiene un órgano para actuar, en razón del lugar, la
materia, el tiempo y el grado.
·
Causa: Son los antecedentes y circunstancias de hecho y de derecho existentes al
momento de emitirse el acto, considerados por la Administración para el dictado
del mismo. Por ejemplo, la falta de presentación de una DD.JJ configura una
circunstancia de hecho; la presentación en tiempo y forma configura un
antecedente de derecho.
·
Motivación: Es la expresión de las razones que han llevado al órgano administrativo a
dictar el acto, así como la expresión de los antecedentes de hecho y de derecho
(causas) que preceden y lo justifican. La falta de motivación equivale a una
falta de fundamentación y puede afectar la validez del acto, ya que la
Administración Pública no puede obrar arbitrariamente: sus decisiones deben expresar
los motivos de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimidad
del acto
·
Objeto: Es la resolución adoptada por la Administración Pública en el caso
concreto, es el efecto práctico que se pretende obtener con el acto. De acuerdo
a lo establecido en el inciso. c del art. 7º de la ley 19.549, el objeto:
o Debe ser física y jurídicamente posible; es físicamente imposible cuando no
es posible in rerum natura,
es jurídicamente imposible cuando está prohibido por la ley.
o Debe decidir todas las peticiones formuladas, pudiendo introducirse otras
cosas no solicitadas. Si la Administración introduce una nueva cuestión, no
puede resolver hasta tanto el administrado conteste por dicha cuestión ya que,
en caso contrario, se estaría violando el derecho de réplica. Las nuevas
cuestiones introducidas por la Administración no pueden afectar derechos
adquiridos.
·
Procedimientos: Son los pasos que deben darse previamente a la emisión del acto (cuando
se trata de pasos posteriores a la emisión del acto, se trata de lo que la ley
entiende como forma y que desarrolla en el art. 8º). En los casos en que la
resolución, es decir el acto, pudiere afectar derechos constitucionales, la
Administración, previo dictado del acto, debe solicitar el dictamen al
Departamento Legal que corresponda al órgano; este dictamen no es vinculante.
·
Finalidad: El fin del acto administrativo consiste en la satisfacción del interés
público. Es el objetivo tenido en cuenta por el legislador al redactar la
norma; no se pueden perseguir fines encubiertos, es decir que la finalidad no
debe ser contraria a la ley. Es muy difícil encontrar el vicio en la finalidad.
El fin siempre está reglado de acuerdo a nuestro derecho positivo y la
discrecionalidad puede ejercerse sólo con respecto al objeto del acto; es decir
que la Administración Pública no puede, en ejercicio de sus facultades
discrecionales, violar la finalidad del interés público señalada por la norma.
1.
Forma: Se
refiere al modo en que, posteriormente al dictado del acto, la resolución llega
a conocimiento del administrado. Las formas, en derecho administrativo, cumplen
fundamentalmente una función de garantía, tanto de los derechos de los
administrados como de la legalidad que debe existir en la actividad
administrativa. En general, el acto administrativo debe ser escrito, fechado y firmado por la
autoridad emisora. Excepcionalmente pueden admitirse otras formas: verbal (es la forma generalmente
usada cuando se trata de la actividad de policía), gráfica (por ejemplo, los carteles de señalización de tránsito).
·
Silencio
administrativo: Cuando la Administración Pública calla, vencido el
plazo correspondiente (si la norma en cuestión no establece plazo, el máximo es
de 60 días) debe entenderse tal situación como una negativa a la petición del
administrado; vencido tal plazo el interesado debe requerir pronto despacho, y
si pasados 30 días la falta de pronunciamiento continúa, deberá considerarse
que hay silencio de la Administración, habilitando al administrado para
recurrir a la vía judicial. (art. 10).
5.2.2.4.2. Requisitos de forma: Formalidades
Procedimentales, Motivación y Exterioridad el Acto.
5.2.2.5. Vicios
5.2.2.5.1. Nulidad Absoluta.
Nulidad del Acto Administrativo
La nulidad es consecuencia de un
vicio en los elementos constitutivos del acto. En el derecho administrativo el
particular o administrado sólo puede pedir la nulidad si está legitimado, es
decir solamente en los casos en que el acto afecte sus derechos subjetivos o
intereses legítimos. Los actos administrativos son regulares o irregulares. Los
regulares son anulables, es decir que si tienen vicios, éstos son subsanables.
Los irregulares son los que están gravemente viciados y su nulidad es absoluta
e insanable. Por lo tanto tendremos:
3.1.- Nulidad
absoluta: Los actos
nulos de nulidad absoluta no pueden sanearse. Los vicios que tornan nulo de
nulidad absoluta un acto administrativo pueden ser de dos tipos:
·
Vicios
generales de los actos jurídicos:
1. Error esencial: Cuando se excluye
la voluntad de la Administración (error en la persona, error en el objeto).
2. Dolo: El dolo es toda
aseción de lo que es falso o disimulación de lo que es verdadero. El dolo
difiere del error en que es intencional. Para que el dolo ocasione la invalidez
del acto administrativo debe ser grave y determinante de la acción del agente. Sea que
el dolo fuera propio del agente o del administrado o de ambos, el acto
administrativo resultará nulo de nulidad absoluta.
3. Violencia física o moral: La violencia que se ejerce sobre
el funcionario puede ser física o moral, aun cuando esta
última va acompañada de actitudes que pueden hacer
presumir una violencia física. En uno u otro supuesto de violencia ejercida
sobre el agente, el acto resultará nulo de nulidad absoluta si, a causa de
ello, la voluntad de la Administración ha quedado excluida.
4. Simulación absoluta: Cuando ninguno de
los elementos resultan veraces.
Vicios específicos de los actos
administrativos:
1. Incompetencia: Puede ser por
razón de:
·
Territorio: Se produce si el órgano actuante excede
el ámbito físico dentro del cual debe ejercer su competencia.
·
Materia: El órgano administrativo debe realizar
las funciones que específicamente le competen, debe actuar dentro de la esfera
de competencia que le corresponde. La competencia de cada órgano de la
Administración Pública está señalada por la norma. Si un órgano administrativo
dictara un acto con contenido judicial, o si invadiera la esfera de
atribuciones pertenecientes a otro órgano de la Administración, dicho acto
sería nulo de nulidad absoluta.
·
Tiempo: Se produce si el agente decide antes
(todavía no asumió) o después (ya cesó en sus funciones) del tiempo en que su
decisión hubiera sido válidamente posible.
·
Grado: El inferior jerárquico no puede dictar un
acto que sea de la competencia del superior, ni el superior dictar, en
principio, alguno que fuera de la exclusiva competencia del inferior por
razones técnicas.
1. Falta de causa: Cuando el acto se
dicta prescindiendo de los hechos que le dan origen o cuando se funda en hechos
inexistentes o falsos.
2. Falta de motivación: Si el acto está
fundado en elementos falsos es arbitrario y por ello nulo. También es nulo de
nulidad absoluta el acto ilógicamente motivado, es decir cuando se obtiene una
conclusión que no tiene nada que ver con el argumento que se utiliza. La
omisión de la motivación da origen a la
nulidad absoluta, ya que no sólo se trata de un vicio de forma sino también de
un vicio de arbitrariedad.
3. Vicios en el objeto: Cuando el acto
tuviera un objeto que no fuera cierto, o cuando se tratara de un acto física o
jurídicamente imposible.
4. Vicio en la
finalidad o desviación de poder: Cuando el acto se ha dictado con un fin
distinto al previsto por el legislador. Para que ocurra la desviación de poder debe haber una
autoridad administrativa con competencia, que haga uso de poder para un fin
distinto del conferido por la ley. Entre los supuestos de desviación de poder
pueden estar los siguientes:
·
Que
los actos sean realizados con el objeto de beneficiar a terceros;
·
Que
el fin perseguido sea de interés general pero
distinto del fin preciso que la ley asigna al acto (v.g.: cuando el poder de
policía se usa no para mantener el orden sino para aumentar los recursos de la
comuna).
5. Vicios en las
formas esenciales:
Cuando se incurre en vicios graves respecto de los procedimientos que deben
seguirse o cuando hay falta absoluta de forma exigida por la ley para la
exteriorización del acto.
5.2.2.5.2. Anulabilidad.
Son anulables los actos
administrativos regulares con vicios leves, que no impiden la existencia de los
elementos esenciales. Si el acto ya ha sido notificado, dicha anulabilidad debe
ser solicitada en sede judicial por la Administración. Sin embargo puede ser
revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el
interesado:
·
hubiere
conocido el vicio,
·
Si
la revocación, modificación o sustitución lo favorece sin perjudicar a
terceros, y;
·
Si
el derecho hubiera sido otorgado a título precario.
Un acto administrativo es anulable,
y por tanto saneable, por ejemplo, cuando:
·
El
vicio fuera del objeto, en razón de no resolverse todas las peticiones
formuladas.
·
El
vicio fuera de la causa en razón de haber realizado la Administración una
errónea apreciación de los hechos que forman la causa del acto, siempre que tal
errónea apreciación no impida la existencia de este elemento.
·
Se
tratare de un vicio leve de procedimiento.
5.2.2.6. Extinción
Los actos administrativos se extinguen
cuando se han cumplido con todos los elementos, requisitos y modalidades que
señala la ley cuando han producido sus efectos jurídicos conforme a su objeto y
finalidad perseguidos, así las cosas podemos decir que hay efectos
administrativos que se extinguen por determinación lisa y llanamente, de haber
cumplido su objeto, el plazo de su vigencia y generalmente se les conoce como
terminación normal, sin embargo hay algunos que se extinguen por determinación
judicial o por determinación de los tribunales administrativos o de las propias
autoridades administrativas y es así como han surgido la revocación, la
rescisión, la prescripción, la caducidad, el termino y la condición y la
nulidad absoluta o relativa.
Para Acosta Romero al acto
administrativo puede extinguirse por diferentes medios que se han clasificado
por razones metodológicas en Normales y Anormales
·
Medios Normales: La realización fáctico jurídica del acto administrativo se lleva
acabo en forma normal mediante el cumplimiento voluntario y la realización de
todas aquellas operaciones materiales necesarias para cumplir el objeto o
contenido del propio acto. Esta realización voluntaria puede ser de los órganos
internos de la administración y también por parte de los particulares en este
caso, el acto administrativo se cumple y se extingue por la realización de su
objeto, a saber:
·
Cumplimiento voluntario por órganos
internos de la administración, la realización de todos los actos necesarios:
·
Cumplimiento voluntario por parte de
los particulares;
·
Cumplimiento de efectos inmediatos
cuando el acto en si mismo entraña ejecución que podríamos llamar automática o
cuando de trata de actos declarativos;
·
Cumplimiento de plazos, en aquellos
actos que tengan plazo. Licencias, permisos temporales, concesiones, etcétera.
·
Medios Anormales: El acto administrativo puede
extinguirse por una serie de procedimientos o medios que llamamos anormales
porque no culminan con el cumplimiento del contenido del acto, sino que lo
modifican, impiden su realización o hacen ineficaz.
Estos procedimientos o medios son los
siguientes
·
Revocación
administrativa
·
Rescisión
·
Prescripción
·
Caducidad
·
Termino y
condición
·
Renuncia de
Derechos
·
Irregularidades
e ineficacias del acto administrativo
·
Extinción por
decisiones dictadas en recursos administrativos o en procesos ante tribunales
administrativos y federales en materia de amparo.
·
La revocación administrativa es un
instrumento legal del órgano administrativo para dejar sin efectos en forma
parcial o total un acto administrativo por razones técnicas, de interés público,
o de legalidad es frecuente verlo en las instancias administrativas de
aclaración o en la tramitación de recursos administrativos a favor del
gobernado. El acto que se revoca puede tener vicios de forma o de fondo y por
tal motivo es ilegal. En las concesiones puede verse la revocación de ese acto
por razón de interés social cuando el estado ya no pretende concesionar la
prestación de un servicio público o la explotación de bienes de propiedad publica
simplemente cuando el concesionario no ha cumplido con la ley que regula la
concesión.
·
La rescisión administrativa como forma
de extinción de los actos administrativos, es oportuno verla en contratos o
convenios administrativos y consiste en la facultad que tienen las partes en
ese acto jurídico bilateral en resolver o dar por terminadas sus obligaciones,
en caso de incumplimiento de una de ellas, esta medida debe quedar plenamente
señalada en una de las cláusulas que se contienen en el citado documento
jurídico.
·
La prescripción es la extinción de las
obligaciones y los derechos o la adquisición de estos últimos por el simple
transcurso del tiempo previsto en la ley. En el ámbito administrativo los actos
jurídicos prescriben de acuerdo con lo que para cada caso en particular
dispongan las leyes respectivas.
·
La caducidad es la extinción de los
actos administrativos por falta de cumplimiento de los requisitos establecidos
en la ley o en el propio acto administrativo para que se genere o preserve un
derecho, generalmente por negligencia descuido o inactividad de un particular
que no cumple con los requisitos o deberes de una concesión, es frecuente verla
en las de aguas, minas, comunicaciones y transportes etc. Al no explotarse la
concesión o no realizarse ciertas obras o servicios en el plazo que marca la
ley opera automáticamente esta figura llamada caducidad, con lo cual se
extingue el comentado acto jurídico.
La distinción entre prescripción y
caducidad estriba en que la primera extingue el cumplimiento de obligaciones o
el ejercicio de derechos de un particular o por el gobernante, liberándose de
las mismas o los pierde por el transcurso del tiempo y la segunda extingue el
ejercicio de facultades de una autoridad la perdida de derechos del gobernado por
negligencia.
e) EL término y la condición. El
termino es un acontecimiento futuro de realización cierta del que depende de
que se realicen o se extingan los efectos de un acto jurídico. Puede ser
suspensivo o extintivo; el primero suspende el primero suspende los efectos del
acto administrativo. La condición es un acontecimiento futuro de realización
incierta del que se hace depender el nacimiento o extinción de una obligación o
de un derecho como por ejemplo cuando se ofrece el otorgamiento de una concesión
a la terminación de una autopista o cuando desaparece la misma por haber dejado
de funcionar una autopista o carretera que es motivo de dicha concesión.
f) La renuncia de derechos es otra
forma de terminar los actos administrativos, sobre todo es notable en los
rubros de licencias, permisos, o concesiones, y aun en el caso de la
nacionalidad, la parte interesada manifiesta su voluntad en forma unilateral de
ya no seguir ejercitando ese derecho, por conveniencia personal, material,
financiera o técnica y ante ello la autoridad competente debe de resolver lo
conducente.
g) Las irregularidades e ineficacias
del acto administrativo.- todas las irregularidades del acto administrativo se
encargan de propiciar su ilegalidad en ese sentido, los vicios de un acto
administrativo pueden darse por la inobservancia de las normas que lo rigen.
·
Extinción por decisiones dictadas en
recursos administrativos o en procesos ante tribunales administrativos y
federales en materia de amparo.
5.2.2.6.1 Principio de Autotutela de la Administración
Pública.
5.2.2.6.2 Revocación.
·
La revocación administrativa es un instrumento
legal del órgano administrativo para dejar sin efectos en forma parcial o total
un acto administrativo por razones técnicas, de interés público, o de legalidad
es frecuente verlo en las instancias administrativas de aclaración o en la
tramitación de recursos administrativos a favor del gobernado. El acto que se
revoca puede tener vicios de forma o de fondo y por tal motivo es ilegal. En
las concesiones puede verse la revocación de ese acto por razón de interés
social cuando el estado ya no pretende concesionar la prestación de un servicio
público o la explotación de bienes de propiedad publica simplemente cuando el
concesionario no ha cumplido con la ley que regula la concesión.
5.2.2.6.3 Anulación
5.3. El silencio administrativo.
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